Az ajánlatok összevetése

Wéber László
létrehozva: 2016-07-13 / módosítva: 2017-02-01

Az ajánlatkérők (későbbi megrendelők) számára az egyik legdöntőbb feladat a felhívásukra beérkezett ajánlatok összevetése, értékelése és ennek eredményeként a nyertes ajánlattevő kiválasztása. Ez igen összetett és felelősségteljes tevékenység, hiszen a sokszor igen nagy értékű, hosszú átfutási idejű, komplex műszaki mű (épület, építmény) megvalósítóját kell előre kiválasztani, akivel tartósan (sokszor éveken át) együtt kell dolgozni és ennek a munkálkodásnak az eredményét évtizedekig használni fogják. Mind a magánmegrendelőknek, mind a közmegrendelőknek kellő súllyal kell kezelni ezt a kérdést – de hasonló gondossággal és előrelátással kell eljárnia a fővállalkozónak, generálkivitelezőnek is a szakkivitelező, alvállalkozó partnerek kiválasztása során.  

A következőkben az ajánlatok összevetése címszó alatt az ajánlatok értékelését tárgyaljuk – megjegyezve, hogy ennél általánosabb tevékenység az ajánlatok elbírálása, amelynek során az ajánlatok teljes körű vizsgálatát kell elvégeznie az ajánlatkérőnek; az elbírálásnak része az ajánlatok értékelése is, amivel ebben a szócikkben foglalkozunk. Pontos, a hatályos közbeszerzési törvényből átvett megfogalmazással: az elbírálás során megfelelőnek talált ajánlatokat az ajánlatkérő az értékelési szempontok szerint értékeli - v.ö. a 2015. évi CXLIII. törvény 69. § (3) bekezdésével.

 Az ajánlatok értékelése történhet szubjektív, objektív vagy vegyes szempontok alapján. A szubjektív szempontok alapján történő értékelés esetében az értékelők személye alapvetően meghatározó: ezek az előre kiválasztott szakemberek az előre közzétett szempontok alapján, ám végső soron a saját (szubjektív) megítélésüktől függően rangsorolják a beérkezett ajánlatokat. Az ilyesfajta szubjektív értékelést zsűrizésnek is lehet nevezni – a lényeg a pártatlan (és általában szaktekintélynek örvendő) szakemberek véleményezésen alapuló értékítélete. Ezek az egyes értékítéletek – lényegükből fakadóan – akár nagymértékben is eltérhetnek egymástól, ilyenkor nemegyszer az értékelő szakemberek vitáit követően alakul ki a közös vagy többségi értékelés. Relatíve ritka az építési beruházások esetében a szubjektív értékelés steril alkalmazása – ám gondoljunk például egy tervezéssel együttesen megpályázatott magánberuházás megvalósítási ajánlatának értékelésére: ennek az ajánlatnak a megvalósítandó épületre, építményre vonatkozó terv-fejezete elkerülhetetlenül szubjektív értékeléssel vethető össze más ajánlatok hasonló terveivel.

 Az ajánlatok objektív elbírálása során lényegében közömbös az elbírálást végző szakemberek személye, szubjektuma – az előzetesen rögzített értékelési módszer alapján elvileg nem lehet eltérés az értékelési eredményt illetően. Ehhez nyilvánvalóan jól meghatározott értékelési szempontok és módszerek szükségesek, amelyekről a továbbiakban részletesebben is szólunk a közbeszerzési gyakorlatot illusztrálva.

 Az ajánlatok értékelésének vegyes módszere esetében bizonyos értékelési rész-szempontoknál objektív, más rész-szempontoknál szubjektív módszert alkalmaz az ajánlatkérő – az előző példánknál, a tervezéssel együttesen megpályázatott magánberuházás megvalósítási ajánlatának értékelésénél maradva, a beérkezett ajánlatok vállalási árait nyilvánvalóan objektív értékelésnek kell alávetnie az ajánlatkérőnek.

Végső soron a szóban forgó építési beruházás sajátosságai, finanszírozási forrásai (közmegrendelés vagy magánmegrendelés), a vállalatba adás formája és terjedelme – mind meghatározzák a választandó értékelési módszert. Ez – bizonyos jogszabályi keretek között – egyértelműen az ajánlatkérő felelős döntésén múlik; ám a cél, az ajánlatkérő számára legjobb ajánlat kiválasztása azt kívánja meg, hogy az ajánlatkérési folyamat kezdetén ennek a módszernek minden ismérve, részlete legyen kidolgozva, azt az ajánlattevők is teljes körűen megismerhessék. Ez a metódus nemegyszer az értékelési módszereken alapuló előzetes és többváltozatú próbaszámításokat kíván, körültekintő szakemberek közös munkája eredményeként fixálható, nemegyszer matematikai jártasságot is igényel – a rosszul megválasztott és kidolgozott értékelési módszer nagyon sok későbbi probléma forrása lehet.

 Ahogy a szócikkünk elején említettük, az ajánlatok értékelése a generálkivitelező, fővállalkozó és az alvállalkozók, illetve a hozzájuk kapcsolódó szállítók kiválasztása során nagy jelentőségű és ugyanakkor mindennapos munka; vannak ennek „cégspecifikus” módszerei, iparáganként kialakult gyakorlata, döntéstámogató algoritmusai, stb. Fölösleges hangsúlyoznunk, hogy az értékelési módszerek megfelelő volta alapvetően meghatározza az ajánlatkérői-ajánlattevői viszonyt és a nem korrekt ajánlat-értékelés az adott ajánlatkérő piaci helyzetét, piaci megítélését is befolyásolja.

 Az ajánlatok összevetése címszó alatt ki kell térnünk egy igen gyakori és speciális esetre, amikor az ajánlatkérő közpénzből valósítja meg a szóban forgó építési beruházást, azaz közbeszerzést végez. Erre az esetre a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény az ajánlatok értékelését illetően speciális szabályokat állapít meg; ezeket foglaljuk össze a következőkben. A hivatkozott törvény „A nyertes ajánlattevő kiválasztása” című fejezetben fogalmazza meg, hogy milyen értékelési szempontokat lehet alkalmazni és azoknak milyen követelményeknek kell megfelelniük:

„76. § (1) Az ajánlatkérő köteles az eljárást megindító felhívásban meghatározni azt a szempontot vagy szempontokat, amelyek alapján a számára – az adott esetben szociális, társadalmi és környezetvédelmi szempontból is – gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot kiválasztja (a továbbiakban: értékelési szempontok).

(2) Értékelési szempontként alkalmazhatóak

  1. a legalacsonyabb ár,
  2. a legalacsonyabb költség, amelyet az ajánlatkérő által meghatározott költséghatékonysági módszer alkalmazásával kell kiszámítani, vagy
  3. a legjobb ár-érték arányt megjelenítő olyan – különösen minőségi, környezetvédelmi, szociális – szempontok, amelyek között az ár vagy költség is szerepel.

(3) A legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontok vonatkozhatnak különösen az alábbiakra:

  1. minőség, műszaki érték, esztétikai és funkcionális tulajdonságok, valamennyi felhasználó számára való hozzáférhetőség, hátrányos helyzetű munkavállalók alkalmazása és egyéb szociális, környezetvédelmi és innovatív tulajdonságok, forgalmazási feltételek, vevőszolgálat és műszaki segítségnyújtás, pótalkatrészek biztosítása, készletbiztonság, a teljesítés időpontja, időszaka;
  2. a szerződés teljesítésében részt vevő személyi állomány szervezettsége, képzettsége és tapasztalata, ha a személyzet minősége jelentős hatással lehet a szerződés teljesítésének színvonalára.

 (5) Az ajánlatkérő köteles a legalacsonyabb költség vagy a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontok alkalmazására. Az ajánlatkérő csak akkor választhatja a legalacsonyabb ár egyedüli értékelési szempontját, ha az ajánlatkérő igényeinek valamely konkrétan meghatározott minőségi és műszaki követelményeknek megfelelő áru vagy szolgáltatás felel meg, és a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kiválasztását az adott esetben további minőségi jellemzők nem, csak a legalacsonyabb ár értékelése szolgálja. Az ajánlatkérő nem alkalmazhatja a legalacsonyabb ár szempontját egyedüli értékelési szempontként tervezési, mérnöki és építészeti szolgáltatások, valamint építési beruházások esetében. E törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály vagy támogatásból megvalósuló közbeszerzés esetében a támogatás feltételrendszere egyes beszerzési tárgyak tekintetében az alkalmazandó értékelési szempontrendszerre és módszerre vonatkozó részletes szabályokat határozhat meg.”

 Az előzőekben idézett jogszabály-részletek legfontosabb momentumai:

  • az ajánlati felhívásban kell minden érdeklődő számára meghatározni az értékelési szempontokat,
  • a legalacsonyabb ár egyedüli értékelési szempontként csak kivételesen indokolt esetben alkalmazható – építési beruházások, valamint tervezési, mérnöki és építészeti szolgáltatások esetében azonban még akkor sem, tehát soha nem lehet egyedüli értékelési szempont „a legalacsonyabb ár”.

 A törvény az értékelési szempontokra vonatkozó követelményeket illetően előírja:

„76. § (6) Az értékelési szempontoknak az alábbi követelményeknek kell megfelelniük:

  1. a szerződés tárgyához kell kapcsolódniuk;
  2. nem biztosíthatnak önkényes döntési lehetőséget az ajánlatkérőnek, hanem mennyiségi vagy szakmai szempontok alapján értékelhető tényezőkön kell alapulniuk;
  3. biztosítaniuk kell a 2. § (1)–(5) bekezdésében foglalt alapelvek (azaz a Kbt. alapelveinek) betartását;
  4. az értékelési szempontok körében nem értékelhető az ajánlattevő szerződés teljesítéséhez szükséges alkalmassága …;
  5. nem eredményezhetik ugyanazon ajánlati tartalmi elem többszöri értékelését.”

A módszertanra vonatkozó előírás:

„76. § (9) … az ajánlatkérő … köteles meghatározni

  1. a legalacsonyabb költséget vagy a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontokat és az azok súlyát meghatározó – az értékelési szempont tényleges jelentőségével arányban álló – szorzószámokat (a továbbiakban: súlyszám),
  2. ha az értékelési szempont körében alszempontok is meghatározásra kerülnek, alszempontonként azok – tényleges jelentőségével arányban álló – súlyszámát,
  3. az ajánlatok értékelési szempontok szerinti tartalmi elemeinek értékelése során adható pontszám alsó és felső határát, amely minden értékelési szempont esetében azonos,
  4. azt a módszert (módszereket), amellyel megadja a ponthatárok [c) pont] közötti pontszámot.”

Mint látható, az ajánlatok értékelési módszerét a törvény objektív metódushoz köti: a súlyszámok, az értékelési ponthatárok és az azokhoz rendelt módszerek leírását követeli meg az ajánlatkérőtől. Ez utóbbi idézett – tehát a 76. § (9) d) pont szerinti – módszerrel és az ajánlatok elbírálásával kapcsolatban a törvény előírja, hogy a Közbeszerzési Hatóság készítsen útmutatót; ez a mai napig még nem áll az ajánlatkérők rendelkezésére.

Ugyanakkor az építési beruházások, valamint az építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 322/2015. (X. 30.) Kormányrendelet tartalmaz bizonyos támpontokat az építési beruházásokra vonatkozó ajánlatok értékelési szempontjaihoz:

„24. § (2) A megvalósítandó építmény vagy elvégzendő építési tevékenység értékelésére alkalmas részszempontok körében értékelhető különösen

  1. az ajánlott építőanyagok minősége,
  2. a környezetvédelmi, fenntarthatósági követelmények figyelembevétele,
  3. speciális területi adottságok (örökségvédelmi, vízminőség-védelmi, természet- és tájvédelmi adottságok) kezelésének módja,
  4. az innovatív megoldások alkalmazása, vagy
  5. a teljesítési határidő.”

Emellett fontos megkötést tesz a jogszabály:

„24. § (3)8 A legjobb ár-érték arány, valamint a minőség alapú kiválasztás szempontjának érvényre juttatása érdekében az ajánlati ár az értékelés során legfeljebb 70%-os arányban vehető figyelembe, kivéve nukleáris létesítményekre vonatkozó építési beruházások esetén, mely eljárások során ez az arány magasabb is lehet.”

Más szavakkal: az előző, 24. § (2) bekezdés szerinti értékelési részszempontok súlyszáma legalább 30 legyen, míg ajánlati ár az értékelés során maximum 70 súlyszámmal vehető figyelembe.

Az ajánlatok értékelése során nemegyszer találkozik az ajánlatkérő aránytalanul alacsony vállalási árral és egyéb aránytalan vállalásokkal. Ezekkel kapcsolatban a közbeszerzési törvény így rendelkezik:

„72. § (1) Az ajánlatkérő az értékelés szempontjából lényeges ajánlati elemek tartalmát megalapozó adatokat, valamint indokolást köteles írásban kérni és erről a kérésről a többi ajánlattevőt egyidejűleg, írásban értesíteni, ha az ajánlat a megkötni tervezett szerződés tárgyára figyelemmel aránytalanul alacsony összeget tartalmaz az értékelési szempontként figyelembe vett ár vagy költség, vagy azoknak valamely önállóan értékelésre kerülő eleme tekintetében.”

A bekért indoklás elfogadhatóságát illetően a törvény így fogalmaz:

„72. § (3) Az ajánlatkérő az indokolás elfogadhatóságának megítéléséhez – ha az elfogadhatóság kétséges – további kiegészítő indokolást kérhet az ajánlattevőtől, a többi ajánlattevő egyidejű értesítése mellett. Az ajánlattevő kötelessége az ajánlati ára megalapozottságára vonatkozó minden tényt, adatot, kalkulációt az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátani ahhoz, hogy megfelelő mérlegelés eredményeként az ajánlatkérő döntést hozhasson az ajánlati ár megalapozottságáról. Az ajánlatkérő köteles érvénytelennek nyilvánítani az ajánlatot, ha a közölt információk nem indokolják megfelelően, hogy a szerződés az adott áron vagy költséggel teljesíthető.

(4) Nem megfelelő az indokolás különösen, ha megállapítható, hogy az ajánlat azért tartalmaz aránytalanul alacsony árat vagy költséget, mert nem felel meg a 73. § (4) bekezdése szerinti környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelményeknek. Az ajánlatkérő az ajánlat megalapozottságának vizsgálata során ennek megítéléséhez az adott ágazatban kötelezően alkalmazandó irányadó munkabérekről is tájékoztatást kérhet az ajánlattevőtől.

(5) Ha az ajánlati ár megalapozottságáról a döntés meghozatalához az szükséges, az ajánlatkérő összehasonlítás céljából a többi ajánlattevőtől is kérhet be meghatározott ajánlati elemeket megalapozó adatokat.

………….

(7) Az (1)–(6) bekezdésben foglalt eljárásrendet megfelelően alkalmazni kell arra az esetre is, ha az ajánlatnak valamely egyéb eleme tartalmaz teljesíthetetlennek ítélt kötelezettségvállalást. Ebben az esetben az ajánlatkérő érvénytelennek nyilvánítja az ajánlatot, ha a közölt információk nem indokolják megfelelően, hogy az adott kötelezettségvállalás teljesíthető.”

 Az építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 322/2015. (X. 30.) Kormányrendelet idevágóan is tartalmaz előírásokat:

„25. § (1) Amennyiben a rezsióradíj mértéke az eljárásban a Kbt. 76. §-a szerint önállóan értékelésre kerül, aránytalanul alacsony árajánlatnak minősül, ha az ajánlattevő által alkalmazott rezsióradíj alacsonyabb az Építőipari Ágazati Párbeszéd Bizottság ajánlása alapján az építésügyért felelős miniszter rendeletében megállapított minimális építőipari rezsióradíj mértékénél.

(2) Az (1) bekezdésben foglalton kívüli esetekben az ajánlatkérő a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerinti indokolás kérése keretében arra vonatkozóan is tájékoztatást kér, hogy az aránytalanul alacsony árat benyújtó ajánlattevő az ajánlatában milyen összegű rezsióradíjjal számolt, és a rezsióradíj kiszámításakor egyes – az Épkiv.-ben meghatározottak szerint az építőipari minimális rezsióradíj elemeit képező – költségeket milyen összeggel és módon vett figyelembe. Ha az ajánlattevő által alkalmazott rezsióradíj alacsonyabb, mint az Építőipari Ágazati Párbeszéd Bizottság ajánlása alapján az építésügyért felelős miniszter rendeletében megállapított minimális építőipari rezsióradíj mértéke, az ajánlatkérő különös figyelemmel vizsgálja a Kbt. 72. § (4) bekezdése szerinti körülmények fennállását.”

Megjegyezzük, hogy a 2015. november 1-től hatályos „új” törvény – ellentétben a korábbi Kbt-vel - nem tartalmaz semmiféle konkrét mértéket az aránytalanul alacsony ár kritériumára, az azzal kapcsolatos valamennyi döntést az ajánlatkérő felelősségi körébe utalja.

Mint látjuk, az ajánlatok értékelésre kerülő elemeinek aránytalan vállalásokat tartalmazó részeit illetően vannak jogszabályi előírások: hogyan kell ezeket vizsgálnia az ajánlatkérőnek – és e vizsgálatok eredménye az adott ajánlat érvényességét vagy érvénytelenségét érinti; ha a vizsgálódás tükrében azt érvényesnek tekinti az ajánlatkérő, akkor értékelnie kell az ebben a szócikkben leírtak szerint.

Ha a fentiekben körvonalaiban ismertetett – ám a törvényben részletesen szabályozott – objektív értékelési módszerek alkalmazásával megtörtént az ajánlatok értékelése, akkor meghozza az ajánlatkérő a döntését:

„77. § (4) Az eljárás nyertese az az ajánlattevő, aki az értékelési szempontok szerint a legkedvezőbb ajánlatot tette és ajánlata érvényes.”

 A közbeszerzési eljárásban ezzel a momentummal zárul az ajánlatok összevetése, azaz az ajánlatok értékelése.

 

scrollUp