Kisajátítás

létrehozva: 2015-11-19

Az önkormányzat településrendezési döntéseiből eredő feladatok megvalósulását segítő sajátos jogintézmény a kisajátítás, amelynek keretében az önkormányzat közérdekből magántulajdonban lévő ingatlanok tulajdonjogát szerzi meg.


A kisajátításról a 2007. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: Kstv.) rendelkezik, amely tartalmazza a kisajátítási célokat, az ingatlanok teljes és részleges kisajátításának szabályait, a kisajátításért járó kártalanítás, illetve a csereingatlan értéke megállapításának szabályait, és a kisajátítási eljárásra vonatkozó rendelkezéseket.

Ingatlant kisajátítani csak kivételesen, közérdekből, azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás mellett lehet.


Az Alkotmánybíróság a korábbi kisajátítási szabályozást a tulajdonjog alkotmányos védelmének biztosításához elégtelennek találta 35/2005. (IX. 29.) AB határozatában. Sajnos az új szabályozás részletes törvényi garanciáinak megléte mellett is maradt elég kérdés, különösen a közérdek és a magánérdek elhatárolásával kapcsolatban.


Kisajátítási célok

A települési önkormányzatok fejlesztési céljaikat legtöbbször a Kstv. 2. § d) pontjára hivatkozva kívánják kisajátítási eljárás útján megvalósítani, amennyiben az ingatlantulajdonosokkal nem sikerült kisajátítást pótló adásvételi szerződést kötniük. A kisajátítás közérdekű céljai közül a Kstv. 2. § c) pontjában foglalt terület- és településrendezés szorul a leginkább gyakorlati kimunkálásra. Egyértelmű, hogy kizárólag a közérdekét, a település polgárainak javát üzleti haszonszerzés nélkül szolgáló településrendezési célok valósíthatók meg kisajátítás útján, azaz például áruházépítés céljára még arra hivatkozva sem kérhető az érintett ingatlanok kisajátítása, hogy az munkahelyeket teremt a településen. Sokkal problémásabb az olyan beruházások megítélése, amikor mind kereskedelmi célú egységeket, például üzleteket, mind pedig közcélú létesítményeket, például postahivatalt, orvosi rendelőt magában foglaló ”városközpont” vagy sétálóutca kialakítása a cél. Ilyenkor – ha a beruházás közösségi célú és üzleti célú elemei nem választhatók el egymástól – szerencsésebb a közérdekűség maradéktalan érvényesüléséhez ragaszkodni a kisajátítási kérelem elbírálása során, ez következik ugyanis a Kstv. szelleméből.


Új közérdekű cél az építésügyi korlátozások felszámolása, illetőleg közérdekű használati jogok, szolgalmak miatti hátrányok megszüntetése. Ezen közérdekű célok – melyekre hivatkozva az ingatlan tulajdonosa kérhet „saját maga ellen” kisajátítást – nem új keletűek.

Csak az a tulajdonos kérhet kisajátítást, aki ingatlanát a közérdekű korlátozás hatályba lépése előtt szerezte.

A terület- és településrendezés közérdekű célhoz hasonlóan az építésügyi korlátozások felszámolása közérdekű cél esetén is fokozottan vizsgálandó a közérdek fennállása, csak éppen fordított előjellel. Azt kell megvizsgálni, hogy milyen mértékű korlátozást kell még a tulajdonosnak eltűrnie, és mely építési, övezeti előírások esetében lehet kijelenteni, hogy azok a tulajdonosi, építési jogokat jelentősen akadályozzák, és megvalósításuk a tulajdonostól már nem várható el. Egy családi házas ingatlan vagy építési telek esetében a közlekedési, közpark, közkert vagy intézményi övezetbe sorolás megalapozhatja a tulajdonos kisajátítási kérelmét, azonban például intézményi övezetbe sorolás esetén alkalmazható olyan kibúvó is a helyi építési szabályzatban, ami az egyéb ténylegesen intézményi jellegű funkciókon kívül megengedi az ingatlan lakófunkcióra történő használatát, ezáltal a tulajdonosi kisajátítási kérelmet okafogyottá teszi.


Az ilyen, tulajdonosi kérelemre indult kisajátítási eljárásokban meg kell találni a fent említett közérdekű cél jogosultját, illetve kedvezményezettjét, és közigazgatási határozattal kisajátítási kérelem benyújtására kell kötelezni. A közérdekű cél jogosultjának megállapítása azonban általában komoly kihívások elé állítja a jogalkalmazókat, különösen a fővárosban, ahol a kerületi önkormányzatok és a Fővárosi Önkormányzat egyaránt szóba jöhetnek a közérdekű cél kedvezményezettjeként. Az ezzel kapcsolatos bírósági gyakorlat egyértelművé tette, hogy önmagában a jogalkotó hatáskör nem dönti el a kérdést. Azaz a tény, hogy egy önkormányzat képviselő testülete önkormányzati rendeletbe (tipikusan a helyi építési szabályzatba) foglal egy közérdekű célú beruházást, az egyéb körülmények vizsgálata nélkül önmagában nem vezethet annak megállapítására, hogy ezen önkormányzat a közérdekű cél jogosultja. Amennyiben a kisajátítási cél kedvezményezettje az Állam, újabb kérdésként merül fel, hogy annak mely szerve vonható be a kisajátítási eljárásba kisajátításra és kártalanítás fizetésére kötelezettként. Az ezzel kapcsolatos jogalkalmazói gyakorlat jogszabályi támpontok hiányában nem egyöntetű, egyaránt előfordult az állam tulajdonosi jogait gyakorló szervezetnek (Kincstári Vagyoni Igazgatóság, Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.), és a kisajátítási céllal összefüggő ágazati érdeket megtestesítő szervnek (például ágazati minisztériumnak, központi hivatalnak) a közérdekű cél kedvezményezettjeként való megjelölése.


A közérdekű célokra az ingatlan egésze vagy annak egy része sajátítható ki. Amennyiben a kisajátítást kérő kérelme csak az ingatlan egy részére terjedt ki, a tulajdonos a kisajátítási eljárásban – legkésőbb a kisajátítási tárgyalás befejezéséig – kérheti a teljes ingatlan kisajátítását bizonyos feltételek teljesülése, például a visszamaradó rész használhatatlanná válása, gazdaságos értékesítésének ellehetetlenülése miatt. A visszamaradó ingatlanrész kisajátítása indokoltságának vizsgálata szakértői kérdés. A kisajátítási eljárás gyorsítása céljából érdemes a szakértőt már a szakértő-kirendelő végzésben felhívni a visszamaradó rész kisajátítása esetei fennállásának vizsgálatára, így a kisajátítási tárgyaláson esetlegesen előterjesztett tulajdonosi kérelmeket újabb szakértői vizsgálat nélkül is el lehet bírálni.


„nincs helye részleges kisajátításnak, ha az ingatlan visszamaradó része a megengedett legkisebb teleknagyságot nem éri el”. A teljes ingatlan kisajátításának ezen esetét a korábban hatályos szabályozás tulajdonosi kérelemhez kötötte és csak belterületi beépíthető ingatlanok esetében tette lehetővé. Azóta azonban jelentősen változtak az építésügyi előírások, többek között lehet lakóépületet építeni már beépítésre nem szánt, általános mezőgazdasági területen is igen kis beépítési mértékben. Amennyiben ezt nem vette volna figyelembe a jogalkotó, akkor adódhatott volna olyan eset, hogy beépítésre nem szánt területen ott marad egy beépítésre szánt területi beépítettséggel rendelkező telek, ami később rengeteg problémát szült volna.


A kisajátítási eljárás

A kisajátítási eljárás a közigazgatási hatósági eljárások között az összetettebb, bonyolultabb, nagyobb jogalkalmazói felkészültséget igénylő eljárások közé tartozik. Összetettségéből adódik az is, hogy ezen eljárások sok esetben hosszan, akár hónapokra, évekre elhúzódnak, mellyel sajnálatos módon az azonnali kártalanítás elve is sérül.


A kisajátítási eljárás a kisajátítási kérelem és mellékletei benyújtásával indul meg. A kérelem legfontosabb, leggyakrabban előforduló kötelező mellékletei az alábbiak: a tulajdonosokkal a kisajátítást pótló szerződések megkötésének megkísérlését igazoló iratok, és a záradékokkal ellátott kisajátítási terv, melynek záradékai a kisajátítási terv ingatlan-nyilvántartási állapotnak és építési, telekalakítási előírásoknak való megfelelőségét igazolják. Mellékletként fordulhat elő mezőgazdasági ingatlan esetén a termőföld végleges más célú hasznosítását engedélyező földhivatali határozat, erdőingatlan esetén az erdőművelésből való kivonáshoz adott elvi hozzájárulás. Ezen mellékletek többsége a kisajátítási eljárást megelőző egyéb hatósági eljárások lefolytatását és jogerős befejezését feltételezi. Abban az esetben tehát, ha a kisajátítást kérő a kérelem mellékleteit hiányosan nyújtja be, és a hiány oka egy megelőző hatósági eljárás lezáratlansága, az dominóelvszerűen a kisajátítási eljárás elhúzódásához vezet.


A kisajátítási kérelem és mellékletei hiánytalan benyújtását követően kerül sor szakértő kirendelésére. Ez minden esetben kötelező, amennyiben a kérelem jogalapja fennáll. A szakértőnek a kártalanítás összegének megállapításán túl számos tényezőt kell vizsgálnia: többek között azt, hogy részleges kisajátítás esetén indokolt-e a visszamaradó ingatlanrész kisajátítása, keletkezik-e értékveszteség, haszonélvezeti és más használati jog fennállta esetén az ingatlan használatának módját, szolgalom és közérdekű használati jog esetén e jogosultságok földrajzi kiterjedését. A sokrétű feladatok miatt mindenképpen érdemes részletesen, akár a Kstv.-ben leírt vizsgálati módszerek ismertetésével meghatározni a megválaszolandó kérdéseket a szakértő-kirendelő határozatban.


Szakértő kirendelése esetén ugyancsak kötelező eljárási cselekmény a kisajátítási tárgyalás tartása, a szakvélemény megvitatása céljából. A tárgyalásra a szakértőt meg kell idézni, azonban a kisajátítást kérőt és a tulajdonosokat – amennyiben személyes meghallgatásuk nem szükséges – elegendő értesíteni. A tárgyaláson természetesen biztosítani kell az „audietur et altera pars”, azaz a fegyverek egyenlőségének elvét, és azt, hogy a szakértő a legteljesebb mértékben válaszolhasson a kisajátítást kérő és a tulajdonosok összes kérdésére, illetőleg kifogására.


A gyámhatóság ügygondnokot rendel ki, amennyiben a tulajdonos vagy más kártalanításra jogosult személye nem állapítható meg egyértelműen. Kérdéses azonban, hogy ha a kisajátítási tárgyalás megtartását követően merül fel az ügygondnok-rendelés szükségessége, vagy éppen ellenkezőleg, a tárgyaláson ügygondnok vesz részt, de a jogosult személye utólag ismertté, bizonyossá válik, kell-e új tárgyalást tűzni, vagy elegendő az eljárásba a tárgyalást követően belépő személyt írásban, a szakvélemény egy példányának megküldésével nyilatkoztatni a szakvélemény tartalmáról.


A kisajátítási határozat ugyancsak összetett döntésfajta, mely tartalmazza a kisajátítás tényét, a kisajátítási célt és megvalósításának határidejét, illetve ütemezését, részleges kisajátítás esetén a telekalakításról, a kisajátított és a visszamaradó ingatlanrészek alapterületéről és új helyrajzi számáról való rendelkezést, az ingatlant terhelő jogok és tények megszűnését, vagy fenntartását, a tulajdonosoknak és más jogosultaknak járó kártalanítás összegét, a teljesítés módját és határidejét, valamint a birtokbaadás időpontját.


A kisajátítási határozat meghozatalát követően a három legfontosabb momentum

  • a kártalanítás megfizetésének ellenőrzése, az ezzel kapcsolatos végrehajtási eljárások lefolytatása,
  • a kisajátítási határozat ingatlan-nyilvántartási átvezetéséről való gondoskodás és
  • a birtokba adás.

A kisajátított ingatlant csak azután lehet birtokba adni, hogy a kártalanítási összeget a kisajátítást kérő megfizette, azonban sajnálatos módon több ízben előfordult, hogy a kivitelező jogerős kisajátítási határozat alapján még a kártalanítás megfizetése előtt, birtokbaadás nélkül megkezdte a munkálatokat az ingatlanon, amely ellen – a kisajátítási hatóság bírságolási lehetőségének hiányában – az egyetlen jogi lehetőség birtokvédelmi eljárás kezdeményezése a kisajátítást kérő, vagy a kivitelező ellen.


A kisajátítási határozattal szemben bírósági felülvizsgálat kezdeményezhető, azaz kereset terjeszthető elő. A korábbiakban a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 339. § (2) bekezdésének i) pontja alapján lehetőség volt a kisajátítási határozat megváltoztatására, amely a bevett módja volt a kisajátítási határozatok elbírálásának, ha a bíróság a közigazgatási eljárásban jelentős eljárási hibát nem állapított meg, de a perszakértő a közigazgatási szakban eljárt szakértő javaslatától eltérően határozta meg a kártalanítás összegét. Ez a lehetőség éppen a Kstv. 42. § (1) bekezdésének f) pontjában foglalt hatályon kívül helyező rendelkezés alapján megszűnt. Ennek következtében az említett, szakvélemények közötti jelentősebb eltérés esetén is csak a kisajátítási határozat hatályon kívül helyezése és új közigazgatási eljárás lefolytatására kötelezés a bíróságok egyetlen eszköze a kisajátítási határozatok elbírálására.


A megismételt eljárásban a kisajátítási hatóságnak két lehetősége adódik. Az egyik az, hogy határozatának meghozatalakor a perszakértő véleményét veszi alapul, esetlegesen késedelmi kamattal számolva a perszakértő véleményének előterjesztése, illetőleg az ítélet meghozatala óta eltelt időre tekintettel. Ezzel a megoldással azonban a kisajátítási hatóság az azonnali kártalanítás követelményének maradéktalanul nem tesz eleget, hiszen a késedelmi kamat összege nem feltétlenül esik egybe az ítélet és az annak alapján hozott kisajátítási határozat meghozatala közötti időben tapasztalható ingatlanpiaci változásokkal. A másik lehetőség, hogy a kisajátítási hatóság a megismételt közigazgatási eljárásban új szakértői vélemény beszerzéséről dönt. Kézenfekvőnek tűnik az eljárt perszakértő újbóli kirendelése, azonban ez felvethet etikai aggályokat, és egyes igazságügyi szakértők emiatt nem is szokták vállalni a „közigazgatási szereplést”, miután ugyanazon ügyben a hatályon kívül helyező bírósági ítélet alapjául szolgáló szakvéleményt ők terjesztették elő. Harmadik szakértő kirendelése esetén azonban fennáll annak a veszélye, hogy az a perszakértő véleményétől eltérően értékeli az érintett ingatlanokat, ami újabb közigazgatási pert, és új megismételt közigazgatási eljárást eredményezhet.


Az építésügyi korlátozások felszámolása közérdekű cél esetén, azaz amikor a tulajdonos a saját ingatlanának kisajátítását kéri, a fent ismertetett eljárási lépéseket megelőzi a kérelem indokoltságának és az építési korlátozásban megtestesülő közérdekű cél jogosultjának megállapítása, illetőleg a kisajátításra kötelező határozat meghozatala. A határozati forma és a fellebbezés kizártsága miatt ezen határozattal szemben bírósági felülvizsgálatnak van helye. A korábbi szabályozáshoz képest ez rendkívül szerencsés megoldás. A Ktvr. hatálya alatt tulajdonosi kérelemre folyamatban lévő kisajátítási eljárásokban gyakran előfordult ugyanis, hogy a kisajátítási hatóság fellebbezéssel, illetve bírósági úton megtámadhatatlan kisajátításra kötelező határozatának meghozatalát követően szakértőt rendelt ki, tárgyalást tartott és meghozta a kisajátítási határozatot. Ezt követően a bíróság azt állapította meg a kisajátítási perben, hogy a kisajátítási hatóság tévesen határozta meg a kisajátításra kötelezett személyét. A kisajátításra kötelező határozat bírósági úton való megtámadhatósága tehát megakadályozza, hogy a kisajátítási hatóság feleslegesen folytassa le az egész kisajátítási eljárást.

scrollUp