Az építésügyi igazgatás fejlődésének szakaszai Magyarországon

Magyar Mária
Létrehozva: 2018-04-24 / módosítva: 2018-04-24
  1. Korai időszak
  2. A kiegyezés kora
  3. Az 1937. évi VI. törvénycikk
  4. A felszabadulástól 1980-as évek elejéig
  5. 1983. év, a Járási Hivatalok megszűnése után
  6. A rendszerváltás időszakától napjainkig

 

Korai időszak

 

Az építésügyi igazgatás a közigazgatás egyik legjelentősebb területe, amely jelenlegi arculatát több ezer éves folyamat eredményeképpen nyerte el. Az emberiség már korán felismerte, hogy az építkezések során bizonyos - közösség érdekeit magába foglaló - tűzvédelmi, egészségügyi, stb. szabályokat be kell tartani. Ezeknek a kezdetben szokásjogi alapokon követett szabályoknak a száma nagyobb települések kialakulásával egyre növekedett.

 

Az adott közösségek fennmaradását biztosító tényezőkön túlmenően, az építési szokások, szabályok kialakulásában nem kis szerepet játszottak a különféle vallási hiedelmek.

A fejlett ókori államokban az építéssel kapcsolatos szabályok már jogi formát öltöttek. Az állam közhatalmi eszközökkel biztosítja ezek betartását. Különösen a római közjogban találkozhatunk nagy számban ilyen természetű rendelkezésekkel. Pl. Augustus császár építési törvénye előírta az épületek magasságát, melyet 70 lábban (kb. 21 m) maximált.

 

A középkorban tovább gyarapodott az építési tevékenységre vonatkozó előírások száma. Magyarországon a XV. századtól kezdve jelennek meg az építési tevékenységgel összefüggő - elsősorban tilalmakat tartalmazó - szabályok. Zsigmond király például kötelezte Visegrád város polgárait a megrongálódott lakóházak egy éven belül történő tatarozására. Mátyás király 1477-ben felszólította a budai polgárokat az elhasználódott lakóházak felújítására, úgy rendelkezett, hogy amennyiben erre egy éven belül nem kerül sor, a király a koronára szállottnak tekinti a házakat, és azokat másoknak adományozza. Mária Terézia korában Budán építeni már csak a városi tanácshoz benyújtott tervek alapján kiadott építési engedély alapján lehetett.

 

Pesten 1788-ban bocsátották ki az építésrendészeti szabályokat, amelyek értelmében az építkezésekhez a magisztrátus engedélye szükséges, építtetni pedig csak építőmesteri képesítéssel rendelkező személlyel szabad. Pest városában 1808-ban megalakult az ú.n. Szépítő Bizottság. Hatáskörébe tartozott - többek között - az új házak építésére, vagy a már meglévő épületek átalakítására vonatkozó tervek jóváhagyása. E tevékenysége mellett helyszíni szemlék és tervbírálatok alapján irányította a köz- és magánépítkezéseket.

Budán a Szépítő Bizottsághoz hasonló testület a Baucomission 1810-ben alakult meg. E testület hatásköre kisebb volt, mint a pesti szervezeté. Nevezetesen csak a magánépítkezések engedélyezésére, építésrendőri tevékenységre és a telekszabályozásra terjedt ki.

 

A reformkorban egyre nagyobb számban jelentek meg a városok önkormányzati szervei által alkotott, az építési tevékenységre vonatkozó szabályzatok. Ezek az építési tilalmakon és kötelezettségeken kívül már az adott településnek építési övezetekre történő felosztásáról is rendelkeztek.

 

A kiegyezés kora

 

A kiegyezést követően már erőteljesebben kibontakozó gazdasági fejlődés, iparosodás, és az ezzel párhuzamosan meginduló “urbanizációs” folyamatok hatására megnőtt az építési tevékenység volumene. Egyúttal meggyorsult az építési tevékenység technikai színvonalának a fejlődése is. Ezzel együtt változott a közigazgatási építésügyekkel kapcsolatos szerepe is.

 

A XIX. század utolsó harmadában más tárgykörben alkotott jogszabályok egyre nagyobb számban tartalmaztak mindenkire kötelező építésügyi rendelkezéseket. Ilyenek voltak például: a tűzrendészetről szóló 3365/1869. BM. sz. rendelet, a közegészségügyről szóló 1876. évi XIV. tv., vagy a kisajátítást szabályozó 1881. évi XLI. tv.

Ezen központi szabályok mellett az építésügyi kérdéseket túlnyomórészt az önkormányzatok - vármegyék, törvényhatósági jogú városok - szabályrendeletben rendezték. Ezekre az összhang hiánya volt a jellemző. Ugyanabban a vármegyében lévő városok egymástól és a vármegyétől eltérő módon szabályoztak azonos építésügyi kérdéseket.

 

A szabályrendeletek felülvizsgálata és jóváhagyása, az önkormányzatok felügyeleti hatóságának, a Belügyminisz-tériumnak a hatáskörébe tartozott. Az építésügyi közigazgatási központi irányítására nem a rendszeresség, hanem - a jelentkező feladatok által motivált - ad hoc jelleg volt a jellemző. Egyes kiemelkedő jelentőségű, államilag irányított munkára alkalomszerűen készültek törvények. (Például a Duna hidak építésére).

Az 1870. évi X. tv. három város: Pest, Buda, Óbuda egyesítésével kapcsolatos feladatok ellátására létrehozta a Fővárosi Közmunkák Tanácsát, és hatáskörébe utalta - többek között - a fővárosra vonatkozó építési szabályok megalkotását. Az első szabályzat kiadásáig, 1894-ig a Fővárosi Közmunkák Tanácsa ideiglenes építési utasítása szabályozta az építkezéseket. 1914-ben, majd 1940-ben került sor új szabályozási feladatok kiadására. A XIX. század elején az építésügyi igazgatási feladatok tartalmilag vagy a középítészet, vagy pedig az építésrendészet kategóriájába voltak sorolhatók.

 

A középítészet a közigazgatási szerveknek - beleértve az önkormányzatokat is - olyan “szolgáltató” tevékenységre, amely a "köz" érdekében épülő kulturális, egészségügyi, közúti stb. rendeltetésű építmények létrehozásának operatív, szervezési, végrehajtási, műszaki feladatainak az ellátására irányult.

Az építésrendészet a városrendészettel, telekrendezéssel, építészeti előírások meghatározásával, a hatósági tevékenységgel stb. kapcsolatos feladatok igazgatására irányuló közigazgatási tevékenység volt.

A középítészet túlnyomórészt központi hatáskörbe tartozott, de az önkormányzatok, elsősorban a törvényhatósági  jogú városok is jelentős középítéseket irányítottak és valósítottak meg.

 

Az építésrendészeti tevékenység - beleértve a szabályozást is - elsősorban önkormányzati hatáskörbe tartozott, de a központi szervek ebben a körben is elláttak bizonyos feladatokat.

Az 1930-as évekig az építésügyeknek, illetve az építésügyi igazgatásoknak nem volt központi irányító szerve, e feladatok több minisztériumi koordináló bizottság között oszlottak meg. Az építésügy nem volt önálló ágazat, de minden ágazatnak volt építésügye.

A minisztériumokon és a közvetlen alárendeltségükben működő szerveken kívül az építészeti középítési tevékenység koordinációját az Országgyűlés Építésügyi Végrehajtó Bizottsága, a Királyi Városépítési Bizottság és az 1906-ban létrehozott Országos Középítési Tanács látta el.

 

Az építésügyi közigazgatás területi-helyi feladatait a következő szervek végezték:

  1. Minden vármegyében működött Államépítészeti Hivatal. Feladatát képezte a közúti hálózat építése és karbantartása, valamint az állami középítkezések szervezése, lebonyolítása és ellenőrzése.
  2. E tevékenységeken kívül a szakapparátussal nem rendelkező vármegyei önkormányzatok középítési körében is az államépítészeti hivatalok jártak el az alispán megkeresésére, illetve a Kereskedelmi Minisztérium utasítására. A városok közül mind az önálló önkormányzatként működő törvényhatósági jogú városok, mind pedig a vármegyék felügyelete alá tartozó rendezett tanácsú városok az építésrendészeti ügyekben elsőfokú hatóságként működtek közre. A törvényhatósági jogú városok e körben másodfokként is eljártak. A városokban ezeket a feladatokat elsősorban a polgármester, illetve annak hivatala látta el. A városok túlnyomó többségében létrehozott “mérnöki hivatalok” fő feladata az úthálózat kiépítése és karbantartása volt.
  3.  A községek építésrendészeti hatáskörrel nem rendelkeztek, első fokon a járási főszolgabíró járt el. A községekben ritkán jelentkező középítkezési feladatokat a vármegyei hatóságok irányították.

 

Az 1937. évi VI. törvénycikk

 

Az építésügy országos szintű átfogó szabályozását először az 1937. évi VI. tv. kísérelte meg. A jogszabály célkitűzéseit legszemléletesebben a törvényhez fűzött miniszteri indokolás fejti ki.

“Az építésügy körében eddig országos érvényű részletes szabályok nem voltak hatályban, az építésrendészet tételes jogát, amely főként helyi szabályrendeletekből tevődött össze, az összhang hiánya és nagymértékben az elavultság jellemzi. Az építési technika fejlődése, a gazdasági élet igényei és a közigazgatás egyöntetűségére való törekvés elkerülhetetlenné teszik, hogy az építésrendészetnek az egész országban alkalmazásra kerülő szabályait miniszteri rendelet foglalja össze s ezt a kódexet a szabályrendeletek csak azokban a vonatkozásokban egészítsék ki, amelyek külön rendezése a helyi viszonyok szerint szükséges”.

 

Az építésügy átfogó, egységes szabályozásának igénye már a törvény megszületése előtt jó néhány évtizeddel ezelőtt felmerült. Az iparűzés feltételeit szabályozó 1884. évi XVII. törvénycikk elfogadása után a törvényhozás felhatalmazást adott a földművelési, - ipari és kereskedelmi miniszternek, hogy az építőipart átmenetileg rendeletekkel szabályozza az építésről szóló törvény megalkotásáig.

A törvény azonban csak fél évszázad múlva készült el. Ezt megelőzően jó néhány javaslat látott napvilágot, de a gyakori miniszterváltozás miatt ezek nem kerültek a törvényhozás elé.

 

Az 1937. évi VI. törvénycikk nemzetközi mércével mérve is kitűnő jogalkotás. A törvény az építésügyet nem részleteiben, hanem keretjelleggel szabályozza. A részletes szabályozásra - építésügyi önálló minisztérium hiányában - az ipari miniszter és a belügyminiszter részére adott felhatalmazást.

A törvény elrendeli, hogy minden városnak - ideértve a törvényhatósági jogú és megyei városokat is - városfejlesztési, valamint általános és részletes városrendészeti tervet kell készítenie és teleknyilvántartást kell vezetnie.

A jogszabály szerint a városfejlesztési - és városrendezési tervek elkészítése e képviselőtestületek feladata. Míg a városfejlesztési terv vonatkozásában a városok szabadsága szinte korlátlan - hiszen annak kötelező ereje nincs - addig az általános rendezési tervet a kormánynak kell jóváhagynia. A kódex rendelkezett Budapest főváros környékéről, tisztázva a városrendezési teendőket, rendezte a telekosztás, telekalakítás kérdéseit. Részletesen szabályozásra került az építési engedélyezés, illetve az engedély nélkül, vagy attól eltérő módon építkezőkkel szemben alkalmazható szankciók kérdésköre is.

 

E törvény rendelkezésein és a miniszteri rendeleteken kívül a helyi viszonyok által igényelt szabályokat Budapesten és környékén a Fővárosi Közmunkák Tanácsa által alkotott szabályrendelet, más törvényhatósági jogú és megyei városban az adott város által alkotott szabályrendelet, kis- és nagyközségekben pedig a vármegye által kiadott szabályrendelet állapította meg.

 

A felszabadulástól 1980-as évek elejéig

 

A második világháború az ország épület és építmény állományában is szörnyű pusztításokat okozott. Az újjáépítés megkívánta a munkaerőnek, az építőanyagoknak és berendezéseknek egy irányító szervnél történő koncentrálását. Az Ideiglenes Nemzeti Kormány 3950/1945. M. E. sz. rendeletével létrehozta az Országos Építésügyi Kormánybizottságot.

 

Az 1946. évi XXIV. tv. a Kormánybizottságot megszüntette és létrehozta a magas- és mélyépítési feladatok, valamint az építésrendészeti feladatok elnökletével működő Építés- és Közmunkaügyi Minisztériumot.

 

Az 1948. évi XLIV. törvénycikk a Fővárosi Közmunkák Tanácsát szüntette meg. Egyidejűleg létrehozta az építés- és közmunkaügyi miniszter elnökletével működő Országos Építésügyi- és Városrendezési Állandó Bizottságot.

A törvénycikk kimondta, hogy a

  • hatósági munkaerő-gazdálkodás a miniszterelnök,
  • a közmunkaügy a pénzügyminiszter,
  • a mélyépítési ügyek a közlekedési miniszter,
  • az építőipari anyaggazdálkodás pedig az Országos Tervhivatal elnökének hatáskörébe tartozik.

 

Egyre inkább háttérbe szorult az építésügy egységes irányításának koncepciója. Történt ez annak ellenére, hogy 1949-ben az Építésügyi és Közmunkaügyi minisztériumot Építésügyi Minisztériummá szervezték át. Ez a főhatóság azonban valójában nem az építésügy, hanem az építőipar minisztériumává vált, hiszen az építő- és építőanyag-ipari, valamint a műszaki tervező vállalatok irányítását végezte.

A beruházások és településpolitikai kérdések az Országos Tervhivatal hatáskörébe tartoztak.

 

Az 1950-ben megalakult tanácsok kezdettől fogva elláttak építésügyi igazgatási feladatokat.

1953-ban felállították az Építészeti Tanácsot, majd pedig az Országos Építésügyi Hivatalt. Az előbbi hamarosan megszűnt, az Építésügyi Hivatal legfontosabb feladatai az állami nagyberuházások tervezési feladatainak vizsgálata és korszerű műszaki tervezési rendszer kialakítása voltak.

1954-ben az építésügyek kormányzati irányítása az ebben az évben megalakult Város- és Községgazdálkodási Minisztérium hatáskörébe került. Ekkor teljessé vált a zűrzavar.

Egyszerre három építésügyi kormányzati szerv működött:

  • az Építésügyi Minisztérium,
  • az Országos Építésügyi Hivatal,
  • A Város- és Községgazdálkodási Minisztérium.

(Ebben a helyzetben nem csoda, hogy az építkezések jelentős hányada engedély nélkül, vagy szabálytalanul folyt.)

 

A Város- és Községgazdálkodási Minisztérium és az Országos Építésügyi Hivatal 1957 elején megszűnt. Ezután tehát a városrendezési és építési igazgatási központi feladatot kizárólag az Építésügyi Minisztérium látta el.

Mindenképpen előrelépésként kell értékelnünk, hogy az építésügyi igazgatás központi irányítása egy főhatóság “kezében” összpontosult. Hozzá kell tennünk azonban, hogy az Építésügyi Minisztérium hatásköre a jelenleginél jóval szűkebb területre terjedt ki.

Az építésügyi igazgatás helyi hatósági feladatait az adott tanácsok VB-jének szakigazgatási szervei látták el.

 

A Rendszerváltás környékén

 

Magyarországon a társadalmi és gazdasági rendszerváltással egyidejűleg szükségszerűen megváltozott a közigazgatás és a kormányzati munkamegosztás rendszere is. Létrejöttek a helyi önkormányzatok, s a közigazgatás rendszerébe a megszűnő Megyei Tanácsok helyébe, mint a másodfokú építésügyi hatósági jogkörrel rendelkező hivatalok, beléptek a Köztársasági Megbízottak, akiket később Közigazgatási Hivatalok váltottak fel. Hatáskörüket az 1991. júliusában hatályba lépett 1991. évi XX. törvény határozta meg.

A Közigazgatási Hivatal a települési önkormányzatok hatósági feladatkörét ellátó jegyzők felettes szerve, s mind ilyen másodfokú hatósági feladatkörében elbírálja a jegyző által hozott elsőfokú építésügyi határozatok ellen előterjesztett jogorvoslati kérelmeket és dönt a kizárási ügyekben.

A Közigazgatási Hivatal építésügyi hatósági tevékenységét az ágazati minisztérium az önkormányzati törvény szerint jogosult ellenőrizni.

Az építésügyi igazgatás központi feladatainak ellátása, az épített és természetes környezet összhangjának megteremtéséről, a települési környezet építésügyi védelméről, az építészeti értékek megóvásáról való gondoskodás az építésről szóló 1964. évi III. törvény, továbbá a miniszter feladatkörét meghatározó kormányrendelet szerint, a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter feladata lett.

Az 1991. évi XXVI. törvény bevezette a másodfokú államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatát. Ezzel egyidejűleg megszűnt a felülvizsgálati kérelmek rendszere.

Az ügyfél - jogszabálysértésre hivatkozva - e törvény alapján kérheti az államigazgatási ügyben hozott érdemi határozat felülvizsgálatát a közigazgatási bíróságtól. A kereset előterjesztésére a másodfokú határozat kézhezvételét követő 30 napon belül van lehetősége. Méltányosságra hivatkozva a másodfokú döntés felülvizsgálatára nincs lehetőség.

 

Az építésügyi igazgatás fogalma

A közigazgatás önálló tevékenységfajtájaként elkülönült - speciális ismeretekkel rendelkező szakapparátus által ellátott - építésügyi igazgatási tevékenység fogalmát szűkebb és tágabb értelemben egyaránt definiálhatjuk.

A szűkebb értelemben használt építésügyi igazgatás fogalom alatt általában csak az építési tevékenység igazgatását értik. Ez magába foglalja az építési tevékenységet végző alanyok körének, valamint a tevékenység-végzés módjának, mikéntjének a meghatározását. Ennek érdekében az építésügyi igazgatás szervei a jogszabályalkotás mellett széles körben alkalmazzák a “klasszikus” értelemben vett építéshatósági eszközöket, így a hatósági engedélyezést és kötelezést, az építésrendészeti jogosítványokat, stb.

A tágabb értelemben vett építésügyi igazgatási tevékenység kategóriába a fentieken kívül a területrendezés, a műemlékvédelem és a közterület használatának az igazgatását is beleértjük.

 

Az építésügyi igazgatás funkciói

Korunkban lényegesen megváltozott az építési tevékenység, és ebből következően az építési igazgatási tevékenység motivációs rendszere és célja.

Korábban alig akadt olyan uralkodó, aki nem akarta volna hatalmas építészeti alkotással még szebbé tenni városát. Manapság az efféle építészeti alkotások létrehozása nem tartozik a modern állam céljai közé. Ma az államok egyrészt az egyéneket és a közületeket egyaránt hatalmába kerítő építési láz ellen küzdenek, másrészt pedig a társadalmilag releváns építési tevékenységnek különféle érdekek védelmét szem előtt tartó, megfelelő módon történő végzését igyekeznek biztosítani.

 

Az építésügyi igazgatás eszközrendszere

Az építésügyi közigazgatás eszközrendszere sokszínű. A tervezési, fejlesztési, szervezési, koordinációs tevékenység éppúgy megtalálható közte, mint a hatósági eszközök különböző csoportjai, nevezetesen:

- építési és használatbavételi engedély,

- telekalakítás,

- az építéshatósági kötelezések, ideértve a beépítési kötelezettséget és az építési tilalmat is, valamint

- az építés-felügyelet, építésügyi bírság.

 

A településfejlesztési, területrendezési tevékenység és a hatósági munka nagyon szoros kapcsolatban áll egymással. A fejlesztési koncepciókban, településrendezési tervekben fogalmazódnak meg azok a célok, törekvések, melyek teljesítése érdekében az építésügyi igazgatási szervek a hatósági eszközöket alkalmazzák.

Az építésügyi hatósági munka csak ott lehet színvonalas, ahol a fejlesztési, településrendezési tevékenység biztosítja ennek megalapozottságát. Ahol ez nincs meg, a hatósági tevékenység elveszti valóságos értelmét, öncélúvá válik.

 

Az építésügyi hatósági munka “fundamentumát” tehát a településfejlesztési és a településrendezési tervek képezik. Rendeltetésük, hogy a rendezés alá vont terület társadalmi, gazdasági, műszaki, természeti és ökológiai sajátosságait figyelembe véve meghatározzák a település szerkezetét, az építmények és a műszaki, infrastrukturális hálózatok térbeli rendszerét, az egyes területek rendeltetését, a területfel-használás módját, az épített környezet és a természeti értékek védelmével, fejlesztésével kapcsolatos rendezési elhatározásokat. Hosszú távra rögzítik a terület fejlesztésének távlati kereteit.           

A rendezési terv, mint a közigazgatási döntés komplex jellegű és többféle rendeltetéssel bír:

  • Mint a közigazgatásnak a területrendezésre vonatkozó cselekvési programja, meghatározza a terv realizálása érdekében a közigazgatásra háruló feladatokat (zöldterületek kialakítása, út-, közműhálózat létesítése, településrészek rekonstrukciója, építési területek kialakítása, stb.)
  • A területi koordináció egyik eszköze, amikor meghatározza az egyes területek rendeltetését, az ipari, közlekedési, szociális, kulturális, egészségügyi létesítmények, a közművek területi elhelyezését, egyben elvégzi a különböző fejlesztési célkitűzések térbeli koordinációját.
  • Végrehajtási jellegű döntés, amennyiben a terület sajátosságait, a kialakult terület-felhasználási, beépítési viszonyokat, a helyi, területi érdekviszonyokat figyelembe véve konkretizálja. A terület-felhasználás és a beépítési szabályozása során érvényesíti a központi szervek döntéseiben, a magasabb szintű területrendezési tervekben, a jogszabályokban - általában keretjelleggel - megfogalmazott területrendezési, építészeti, tűzrendészeti, közegészségügyi, környezetvédelmi, műemlékvédelmi követelményeket, előírásokat.

 

Az építésügyi igazgatási jog

A közigazgatásnak az építésügyi igazgatási feladatokat ellátó szervei tevékenységeik során egyaránt alkalmaznak

  1. építésügyi igazgatás,
  2. más államigazgatási szakjogba tartozó, valamint
  3. jogágba tartozó

jogszabályokat.

 

Az építésügyi igazgatás jogba azok a jogszabályok tartoznak, amelyek

  • az építésügyre vonatkozó feladatokat,
  • az építésügyi igazgatási szervek szervezetét, hatáskörét és működését,
  • az építési tevékenységgel kapcsolatos anyagi- és eljárásjogi szabályokat tartalmazzák.

 

Az építésügyi igazgatási szervek feladataik ellátásának érdekében nem mellőzhetik más államigazgatási szakjogágak, így különösen a vízjog, közlekedési jog, környezetvédelmi jog stb. jogszabályoknak az alkalmazását sem. Ugyanakkor, kilépve a jogágak keretei közül, gyakran találkozhatunk olyan más jogágba tartozó jogszabályokkal, amelyek érvényesítése az építésügyi igazgatás szempontjából elsődleges, így ezen jogszabályok alkalmazása is fenti szervek tevékenysége során történik.

Így például a telekalakítás telektulajdoni korlátozás körében polgári jogi, a zártkertekkel összefüggésben földjogi szabályok alkalmazását figyelhetjük meg.

 

Az építésügyi igazgatási jogszabályokat alkotó normák a már korábban tárgyalt összefüggések alapján a szabályozott társadalmi viszonyok típusai szerint a következő főbb csoportokba sorolhatók:

  1. A területrendezést szabályozó normák. Ebbe a kategóriába tartoznak a területfejlesztéssel és településhálózat-fejlesztéssel, a regionális tervezéssel, a város- és községrendezéssel, a területfelhasználással és a telekgazdálkodással kapcsolatos normák.          
  2. Az építésügyi hatósági engedélyezést, továbbá a hatósági ellenőrzést és szankcionálást magába foglaló építésrendészeti normák. Ezek az építmények megépítésével, használatba-vételével, felújításával, helyreállításával, átalakításával, bővítésével és lebontásával összefüggő hatósági jogosítványokat, valamint az építtetői jogokat és kötelezettségeket szabályozzák.
  3. Az építési tevékenységet szabályozó normák. Ebbe a csoportba sorolhatjuk az építési, műszaki, tervezési és kivitelezési /ezen belül a kutatást, kísérletezést, tipizálást és szabványosítást /, valamint az árszabályozási normákat is.
  4. A műemlékvédelemmel összefüggő normák.
  5. A közterületek használatát szabályozó normák.

 

Az építésügy nemzetközi szabályozási megoldásai

 

A különböző államokat vizsgálva az építési szabályozás három típusával találkozhatunk.

  1. Néhány államban szinte alig található az ország egész területére kiterjedő építésügyi jogszabály.

Az egymástól gyakran lényegesen eltérő területi, helyi normatívák rendezik az építésügy alapvető kérdéseit. Főként a szövetségi államokban találhatunk ilyen gyakorlatot, pl. Németországban, Svájcban. Itt is közzétett azonban a központi kormányzat minta-rendeleteket, amelyek ma már erősen befolyásolják a helyi szervek építésügyi szabályait.

  1. Más országok az építésügyi jogszabályok olyan hierarchikus rendszerét alakították ki, amelyekben az országos szintű jogszabályokat a parlament, a kormány, az egyes minisztériumok bocsátják ki, és ezekre épülve, ezek végrehajtásának érdekében alkotják meg jogszabályaikat a helyi szervek. Ebben a konstrukcióban technikai szabályokat is a központi szerv alkotja meg, és normatívaként, szabványként kötelezővé teszik azokat. Ez a szabályozási rendszer jellemezte a volt szocialista államok többségét. Pl. Magyarországot, Bulgáriát stb.
  2. A harmadik fő szabályozási típusban a központi kormányzati szabályok érvényességi terülte behatárolt. Ezekben az államokban (pl. USA) különleges jelentőségre tesznek szert az ú.n. félhivatalos (semi public bodies), illetve magán szakmai szervek (private bodies) által alkotott jogszabályok. A kormányzati szervek által alkotott jogszabályok csak általános, alapvetően a biztonságra és az egészségre vonatkozó normákat tartalmaznak, a félhivatalos és magánszervek megfelelő mértékben részletezett előírásai pedig az építmények szerkezetére, technikai tulajdonságaira, felszereltségére vonatkoznak. Természetesen léteznek az előbbiekben vázolt megoldások kombinációi is.

 

Az építésügy szabályozása Magyarországon

 

Az építésügyi törvény

A magyar építésügy és az építésügyi igazgatás szabályozása szempontjából kiemelkedő jelentőségű volt az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (Étv.) Túlzás nélkül állíthatjuk, hogy az építésügyi igazgatás a közigazgatás egyik legismertebb, legjelentősebb, a jogalanyok legszélesebb körét érintő ága. Ha közvetlenül és kivétel nélkül nem is válik minden állampolgár a szóban forgó igazgatási jogviszony alanyává (miként például az anyakönyvi igazgatásban), közvetve azonban az építésügyi igazgatás - az épített és a természetes környezetet alakító, befolyásoló igazgatási jogi aktusok által - a társadalom egészére hat.

 

Az építésügyi igazgatás fontosságát, meghatározó jelentőségét is könnyű belátni: az építésügyi hatósági (engedélyezési, ellenőrzési, intézkedési) jogkör mikénti gyakorlása egyfelől az állampolgárok alapvető jogait érinti, másfelől a településhálózat, a régiók, az egyes települések szerkezetét, arculatát, hangulatát, az egész épített és természetes környezetet markánsan, hosszú időre - esetleg évszázadokra - meghatározza, végső soron pedig az élet minőségét is befolyásolja.

 

A kódex legfontosabb célkitűzése - mint ahogy azt maga is deklarálja - az volt, hogy egységes és átfogó módon szabályozza az építésügyi igazgatást, valamint az állami szerveknek, a társadalmi szervezeteknek, a szövetkezeteknek, más jogi személyeknek és állampolgároknak az építésüggyel kapcsolatos alapvető jogait és kötelezettségeit.

A jogszabály - amint ez a törvényjavaslat során elhangzott miniszteri előterjesztésből is kitűnik - az építésügy teljes körének szabályozását tekintette feladatának.

 

Ezért az 1937. évi VI. törvény nem érintett, de az építésügyi szférába tartozó valamennyi tevékenységfajtáról rendelkezni kívánt. Így például kitért az építéstervezési és építőipari kivitelezési tevékenység gyakorlásának témakörére is. A törvényjavaslat országgyűlési vitájában egyértelmű támogatást kapott az a szabályozási koncepció, amely szerint az építésügyi ágazat központi irányítását egy minisztérium hatáskörébe kell utalni.

Ugyanilyen álláspont alakult ki az építésügyi hatósági és az ú.n. operatív tevékenység szétválasztását illetően, valamint a hatósági ügyeknek az államigazgatási eljárás általános szabályai alapján történő intézésével kapcsolatban.

 

A törvény az alábbi témakörökkel foglalkozik:

  • területrendezés,
  • műemlékvédelem, valamint az üdülőterületek építésügyi védelme,
  • az építésügyi hatósági engedélyezés, ellenőrzés és kötelezés,
  • építéstervezés,
  • az építmények kivitelezése,
  • egyéb rendelkezések, mint pl. a térképek, műszaki nyilvántartások és a szabálytalan építkezésekre vonatkozó szabályok.

A törvény szabályozási koncepciója a témaköröknek csak keretjellegű rendezésére irányult. Ennek az alapvetően helyes koncepciónak árnyoldala, hogy a jogszabály jó néhány lényeges kérdést egyáltalán nem, vagy csak érintőlegesen rendez. Pl. építőipari minőségvédelem, építési kötelezések stb.

E törvényt az 1989. évi LXXVIII törvény váltotta fel.

 

Az építésügyi igazgatás szervezete

 

  1. Az építésügyi igazgatás központi szervezetének nemzetközi megoldásai
  2. Az építésügyi igazgatás központi szervezete Magyarországon
  3. A helyi - területi építési igazgatási szervezet
  • A helyi- területi építési igazgatási szervezetnek nemzetközi jellemzői
  • A hazai építésügyi igazgatás területi és helyi szervezete

 

Az építésügyi igazgatás központi szervezetének nemzetközi megoldásai

 

Annak ellenére, hogy az építésügyi igazgatási tevékenység igen hosszú múltra tekint vissza, a II. világháború előtt csak néhány államban működött központi építésügyi közigazgatási szervezet. Volt olyan ország, ahol nem is tekintették állami feladatnak az építésügyi igazgatás központi irányítását, máshol pedig “csak” a klasszikus közigazgatási ágazatok keretében (pl. belügy), annak részeként végeztek ilyen tevékenységet, anélkül, hogy önálló központi szervezet funkcionált volna.          

 

Az egyes államokat vizsgálva megállapíthatjuk, hogy jelentősen eltér egymástól az építésügy központi szerveinek a felépítése, a végzett feladatok, a szervek jelentősége és súlya.

A különbségek a kormányforma jellemzőiből, az állami beavatkozás erősségének eltérő voltából, az unitárius és a szövetségi államok sajátosságaiból, az ország eltérő közigazgatási szerkezetéből, nemzeti hagyományaiból erednek.

 

Az építésügyi tárca szinte minden államban építésügyi igazgatási feladatain kívül más kapcsolódó területekre kiterjedő funkciókat is ellát. Ezek leggyakrabban az építő-anyagipar, lakásépítés, területfejlesztés, településhálózat-fejlesztés, stb. irányítása.

Az országok túlnyomó többségében az építésügyi igazgatás központi szerve minisztériumként funkcionál, élén miniszterrel (pl. Franciaország, Ausztria, Bulgária, USA). Van ahol nem minisztériumi, hanem más elnevezésű szerv tölti be a minisztériumi funkciót.

Az unitárius államok többségében erős irányítási jogosítványokkal rendelkező központi szerveket találunk, /Franciaország, Nagy-Britannia, Bulgária, Lengyelország/. E szervek tevékenysége nemcsak az ágazatpolitika kialakítására és érvényesítésére, valamint a legfontosabb jogszabályok megalkotására terjed ki, hanem magában foglalja az összes állami beruházásokért, a közmunkák kivitelezéséért, fenntartásáért, karbantartásáért fennálló felelősséget is.

 

A szövetségi államokban és az államszövetségekben az építésügyi szervezet decentralizált. A tartományok és a tagállamok szervei széleskörű önállósággal rendelkeznek. A szövetségi szervek " csupán " az építésügyi politika kialakítását és különböző normatívák: szabványok és egyéb technikai előírások kidolgozását végzik, pl. Németország, USA.

Pl. Ausztriában az Építésügyi és Építéstechnológiai Szövetségi Minisztérium foglalkozik az országos építészeti kérdésekkel:

 

Így az építmények fenntartásával, új épületek emelésével, az ingatlan tulajdon igazgatásával. Ugyancsak ennek a szervnek a hatáskörébe tartozik a lakásépítéssel kapcsolatos jogi kérdések, az utakkal, hidakkal, hajózható folyókkal kapcsolatos építészeti-, energia- és közműproblémák, valamint a mozgólépcsők, felvonók technológiai kérdései.

Az államok többségében kialakultak az építésügy kérdéseivel foglalkozó, a központi építésügyi igazgatási szerv működését elősegítő koordináló, véleményező, nem ritkán döntési hatáskörrel rendelkező testületek. Ezek vagy interminiszteriális bizottságok, vagy más formában működő szervek.

 

Az építésügyi igazgatás központi szervezete Magyarországon

Az építésügyi igazgatás és ugyanakkor az építésügyi népgazdasági alágazat központi irányító szerve hazánkban az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium volt. A minisztérium az ágazati tárcák csoportjába tartozott. Élén miniszter állt.

Az elmúlt évek eredményeit áttekintve megállapítjuk, hogy a minisztérium feladatköre, belső szervezete, valamint a belső szervek közötti munkamegosztás, és ezekkel összefüggésben a minisztérium elnevezése is nagyon gyakran változott.

 

Az építésügy központi szervezetének fejlődése szempontjából a következő periódusokat különítjük el:

  • Az új típusú szocialista építésügyi minisztérium kialakulása (1946-1949).
  • A háborús pusztítások felszámolásának irányítására létrehozott újjáépítési miniszteri státuszt az építésügyi, városrendezési és közmunkaügyi miniszteri állásra változott. Majd a minisztérium szervezetéről és a Magyar Köztársaság kormányának átalakításáról szóló 1949. évi XV. törvény már építésügyi miniszteri állást intézményesít. A Magyar Népköztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 24. §-a a minisztériumok között felsorolja az Építési Minisztériumot is.
  • A minisztériumok szétválasztásának és egyesítésének időszaka /1950 - 1956/
  • 1994-ig Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (ÉVM.)
  • 1994. évi LVI. tv. alapján (1995. július 5-től) Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium
  • 1998-2002 Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium
  • 2002-2006 Belügyminisztérium
  • 2002-2006 Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium
  • 2006-2010 Tárca nélküli miniszter - Országos Lakás és Építésügyi Hivatal
  • 2006-2010 Nemzetgazdasági Minisztérium
  • 2010-2014 Belügyminisztérium
  • 2014-2018 Miniszterelnökség

 

A helyi - területi építésügyi igazgatási szervezet

 

A helyi - területi építési igazgatási szervek nemzetközi jellemzői

Az építési igazgatás helyi és területi szerveire vonatkozó nemzetközi megoldások tanulmányozása alapján megállapítható, hogy az államok rendkívül sokszínű struktúrát alkalmaznak. Ennek a változatosságnak az okai megegyeznek a központi szervezet kapcsán már említett tényezőkkel.

Találkozhatunk az adott feladatkörben eljáró speciális szervekkel is. Pl. Bulgáriában valamennyi megyei tanács, valamint a nagyobb községi tanácsok mellett állami-társadalmi alapokon működik a Terület és Településrendezési, Építésügyi és Építészetügyi Tanács, amelyek élén a tanácselnök, vagy a tanács elnökhelyettes áll.

A tőkésállamokat illetően is többféle konstrukcióval találkozhatunk.

 

Franciaországban a területi szervek alatt elhelyezkedő helyi szervek - az igen erőteljesen központi irányításra tekintettel - csak a központi direktívák végrehajtásában játszanak jelentős szerepet. Ausztriában a tartományi kormányok mellett működő kormányhivatalokban Építésügyi Igazgatóság működik. Az Igazgatóság irányítja a járások és városok építési igazgatási munkáját. A községek pedig járási irányítás alatt tevékenykednek. A községnél műszaki igazgatási szervezet lényegében nincs. E feladatokat a téma nagyságától, természetétől függően tartományi, vagy járási műszaki szakértők véleményének figyelembevételével a községek polgármesteri határozattal oldják meg.

 

Az USA-ban, mint ahogy arról már korábban szóltunk, összövetségi szinten csak a legfontosabb beruházás-politikai kérdések kerülnek meghatározásra. Az egyes tagállamokban az államok kormányzati szervei irányítják az építésügyi igazgatási tevékenységet. Eljárnak minden olyan kérdésben, amelyben az adott állam építésügyi kódexe hatáskört állapított meg részükre. A települések helyi törvényhatóságai az építésügyi igazgatás terén jogszabály-alkotási és felügyeleti jogosítvánnyal rendelkeznek. Az USA-t illetően az építési igazgatás szervezet kapcsán feltétlenül ki kell hangsúlyozni, hogy mind a magánvállalkozások, társulások, mind pedig a bankok erőteljesen részt vesznek az építésügyi tevékenységben.

 

A hazai építésügyi igazgatás területi és helyi szervezete

1983. december 31-ig alapvető szabályként a községi (közös) tanácsok vonatkozásában a járási hivatalok műszaki osztályai gyakorolták az elsőfokú építési hatósági jogkört. Ugyanakkor a megyei tanács végrehajtó bizottsága felruházhatta a községi tanácsot elsőfokú jogkörrel - az építésügyi és városfejlesztési miniszter előzetes hozzájárulásával, - ha azt a község jelentősége, fejlettsége és lélekszáma indokolttá tette, és arra a tanács végrehajtó bizottságának szervezeti lehetőséget nyújtott.

A járások megszűnésével kapcsolatban volt olyan elképzelés, hogy a járási hivatalok hatásköreinek telepítése során decentralizálják az építésügyi hatósági jogkört. Eszerint tehát a községi tanácsok mindegyikét felruházták volna teljes elsőfokú építéshatósági jogkörrel a jogszabály erejénél fogva ugyanúgy, mint a nagyközségi tanácsokat.

 

Végül is a szabályozás nem így alakult, hanem az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény végrehajtásáról kiadott 30/1964. (XII.2.) Korm. sz. rendeletet módosító 50/1983.(XII.28.) MT. sz. rendelet szerint: eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában az építésügyi igazgatás hatáskörébe tartozó feladatokat első fokon - többek között - az építésügyi hatósági jogkörrel felruházott községekben a szakigazgatási szerv, más községekben pedig a megyei irányításban közreműködő városi (városi jogú nagyközségi) tanács végrehajtó bizottságának építésügyi feladatokat ellátó szakigazgatási szerve látja el.

 

Ugyancsak a jogszabálynak egy másik rendelkezése szerint: “A megyei tanács végrehajtó bizottsága - az építésügyi és városfejlesztési miniszter előzetes hozzájárulásával - építésügyi hatósági jogkörrel ruházhatja fel a községi szakigazgatási szervet, ha a község, illetőleg a társuló községek jelentősége, fejlettsége, lélekszáma, és az építési tevékenység nagysága azt indokolttá teszi, továbbá a községi társulás esetében valamelyik községi szakigazgatási szerv az építésügyi feladatok szakszerű ellátásához szükséges feltételekkel rendelkezik.”

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a települési önkormányzat feladatává tette a településfejlesztés és településrendezés, valamint az épített és a természetes környezete védelméből adódó feladatok végrehajtását.

Mindezen feladatokkal kapcsolatos elsőfokú építésügyi hatósági jogkört a hatásköri szabályozás az önkormányzat polgármesteri hivatalának jegyzőjéhez telepítette, kivéve a műemlékvédelemmel kapcsolatos hatásköröket.

 

Az építési igazgatási szervek feladatai

 

Az építésügyi igazgatás feladatai

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a település önkormányzat feladatává tette a településfejlesztés és a településrendezés, valamint az épített és természetes környezet védelméből adódó feladatok végrehajtását. E feladatokkal kapcsolatos elsőfokú építésügyi hatósági jogkört a hatásköri törvény az önkormányzat polgármesteri hivatalának jegyzőjéhez telepítette, kivéve a műemlékvédelemmel kapcsolatos hatásköröket, melyet egy centrális szervezet, az Országos Műemlékvédelmi Hivatal gyakorol.

Indokolt az építésügyi igazgatás, a hatósági engedélyező és ellenőrző rendszer újbóli áttekintése és az önkormányzati feladatok korrekciója, a magyar közigazgatás korszerűsítése, illetve az építésügyi, az épített környezetről készülő új törvény megalkotása során egy hatékony, korrekt feltételek között, megfelelő szakmai felkészültséggel működő hatósági, ellenőrző és koordináló építésügyi intézményrendszer létrehozása. Mindez szükségessé teszi a helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítását, és a hatáskörök és feladatok átrendezéséből adódó finanszírozási kérdések megoldását.

Ennek lehetőségei és teendői az alábbiakban körvonalazhatók:

  • A jelenlegi helyzet jobbá tétele érdekében - a sajátos magyar viszonyok miatt - az elsőfokú építésügyi hatósági munkák differenciált kezelésével - a helyi önkormányzatok jegyzőjénél a valóban egyértelműen helyi közügyek megtartása - és azon engedélyezési, ellenőrzési és koordinációs feladatok, amelyek magas fokú szakmai felkészültséget, szervezettséget igényelnek a városi önkormányzatok jegyzőjéhez való telepítése valós eshetőség.
  • Elsődleges szakmai célként megfogalmazható, a városi önkormányzatok fokozott szerepvállalása mellett az önálló építésügyi hivatalok létrehozása az épített környezeti hatósági munkára.

 

Ennek keretében célszerű foglalkozni az építésügyi hatósági feladatoknak a Kormányhivatalokban működő építésügyi hivatalokhoz telepítésével.

 

scrollUp