Az új szabályozás előkészítése az épített környezet alakításáról és védelméről – hatósági rendszer

A felületes szemlélő tehát azt mondhatná, hogy a rendszerváltás 1990-ben nem hozott lényeges változást az építésügy akkori szabályozásában. Sajnos ez nem igaz, mert - az „építési törvény” szabályozása ugyan nem változott, de előző cikkünket úgy fejeztük be, hogy az 1990-ben megalakult önkormányzati rendszer idején a hatásköri törvény automatikus módosításával, a következményekkel nem számolva az 1964. évi III. törvény végrehajtására kiadott 30/1964. (XII.2.) Korm. számú rendelet 15.§ (1) bekezdését úgy módosították, hogy

"Az elsőfokú építésügyi hatósági feladatokat a - műemlékvédelem kivételével -

a) a települési önkormányzatoknál a jegyző,

b) az építésügyi hatósági igazgatási társulásnál pedig a társult települések közül az ügy szerint illetékes jegyző

látja el."

A fentiek értelmében az építésügyi hatósági jogkört:

1. Elsőfokon:

a) Budapesten a kerületi önkormányzati jegyző,

b) a települési önkormányzatoknál a jegyző,

c) az építésügyi hatósági igazgatási társulásnál pedig a társult települések közül az ügy szerint illetékes jegyző

látta el.

2. Másdofokon:

a) Budapesten a fővárosi,

b) a települések és a társulások esetében a megyei

közigazgatási hivatal járt el.

3. Harmadfokon:

a közigazgatási bíróságok járnak el.

A fentiek eredményeképpen mintegy 1400 elsőfokú építésügyi hatóság jött létre, melyek közül 203 városban (illetve fővárosi kerületben), 251 községben, 484 körjegyzőségben és 430 építésügyi hatósági társulásban látta el az építésügyi hatósági feladatokat.

Tehát az építésügyi hatósági ügyek ellátása 1998. január 1 - ig teljes körűen decentralizált volt. Minden önkormányzat jegyzőjének volt teljes körű elsőfokú építésügyi hatósági jogköre, függetlenül attól, hogy e feladat ellátására megfelelő képesítésű szakember is rendelkezésére állt volna.

A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium 1993-ban elvégzett felmérése szerint:

Az építésügyi hatósági ügyintézők száma 2198 volt. Az ügyintézők közül 880 fő rendelkezett felsőfokú szakirányú képesítéssel, vagyis az ügyintézők csak 40%-a felelt meg a képesítési előírásoknak. A felsőfokú szakirányú képesítéssel rendelkező ügyintézők aránya a legjobb a fővárosi kerületeknél volt (68%), rosszabb a városokban (51%), és elfogadhatatlan a községekben, valamint a körjegyzőségekben és az építésügyi hatósági igazgatási társulásokban. Az itt dolgozóknak csak 31% - a rendelkezett felsőfokú szakirányú végzettséggel.

A minisztériumi vizsgálat megállapította azt is, hogy a városok 20%-ában (35 városban), a községek 67%-ában (564 községben), a körjegyzőségek 69%-ban (163 körjegyzőségben), illetőleg az építésügyi hatósági igazgatási társulások 70%-ában (124 társulásban) egyetlen szakirányú felsőfokú képesítésű ügyintéző sem volt.

Az építésügyi hatósági feladatokat ellátó közigazgatási szervezetek közül 155 szervezetben (2 város, 128 község, 22 körjegyzőség és 3 társulás) nem szakirányú képesítésű ügyintézőkkel látta el az építésügyi hatóság a feladatait, míg 38 község és 8 körjegyzőség egyáltalán nem alkalmazott építésügyi hatósági ügyintézőt.

1996-ban az 1368 elsőfokú építésügyi hatóságnál a feladatokat 2198 fő végezte, akiknek 22%-a (közel 500 fő) mellékállásban végezte ezt a feladatot. Az ekkor hatályos jogszabály szerint a községekben a helyi önkormányzat képviselő testülete a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény alapján felmentést adhatott a képesítési előírások alól a képesítés megszerzéséhez szükséges időtartamra. E felmentés megszerzésének feltétele legalább a középfokú végzettség megléte volt. Ekkor 104 személy rendelkezett felmentéssel.

A fenti adatokból egyértelműen látható, hogy a szakszerű elsőfokú építésügyi hatósági munkavégzésnek a személyi feltételei - különösen a kisebb településeken - nem voltak adottak.

A községekben önállóan dolgozó ügyintézők, mivel az építésügyi hatósági ügyek kis száma nem töltötte ki teljesen a munkaidejüket, továbbá azért is, mert a polgármesteri hivatalban általában ők voltak az egyedüli műszaki képesítéssel rendelkező dolgozók, munkaidejük jelentős részében nem is építésügyi hatósági ügyeket intéztek, hanem minden olyan egyéb ügyet is, amelynek az intézésével a jegyző megbízta őket. Ebből a vegyes munkakör-ellátásból adódóan igazán nem is tudnak megfelelő tapasztalatra és ismeretekre szert tenni az építésügyi hatósági ügyek intézése terén. Mivel azonban az ügyeket el kell intézniük, hát intézik úgy, ahogy tudják.

Az előbbiek figyelembe vételével az építésügyi igazgatás korszerűsítésére vizsgálatokat végeztettek. A különböző javaslatok - változatok kidolgozásához a következő vizsgálati szempontokat vették figyelembe:

- a városok száma 1994-ben

- a járásszékhelyek 1960-ban

- a járások területi megoszlása 1960-ban

- a vonzáskörzet - központok és a vonzott települések (1978)

- a községek jelentőségének vizsgálata (OTP fiókok és középiskolák jelenléte alapján)

- a körzeti polgári védelmi parancsnokságok székhelyének és illetékességi területének meghatározása

- a városhiányos térségek vizsgálata, a feladat ellátására szóbajöhető községek kiválasztása.

A vizsgálatok megállapították, hogy a városok száma az elmúlt (1994 évet megelőző) 20 évben mintegy két és félszeresére emelkedett:

1970-ben                    73

1980-ban                    97

1985-ben                    109

1990-ben                    166

1994-ben                    189

Az 1960-évi járásszékhelyek és az 1994-es városhálózat összevetése azt mutatta, hogy a korábbi községi státuszú járásszékhelyek zöme már várossá vált. Vélhető volt az is, hogy a továbbiakban várossá váló községek egy részét ezek a korábbi járásszékhelyek adják majd.

1994-től a fővárosi és a megyei közigazgatási hivatalokról szóló 161/1994. (XII. 2.) Korm. rendelet 6.§-a alapján megkezdődött az elsőfokú építésügyi hatóságok munkájának ellenőrzése. Az ellenőrzések hatásfoka különböző, az azonban egységesen elmondható, hogy a tapasztalatok azt mutatták, hogy a feltárt hiányosságoknak, illetőleg a jelentős számú döntésnek az elsőfokú építésügyi hatóságok körében általában nincs tétje és következménye, így e vizsgálatoktól a munka színvonalának emelkedése nem várható.

A fővárosi és a megyei közigazgatási hivatalok 1996. és 1997. évben 307 településben és 8 fővárosi kerületben vizsgálták az elsőfokú építésügyi hatóságok tevékenységét. A vizsgálat 64 városra, 243 községre, 8 fővárosi kerületre terjedt ki. A tételesen megvizsgált ügyek száma 5996 darab volt. A vizsgált ügyek döntő többsége 5345 építési és használatbavételi engedélyezési ügy, 272 telekalakítási, 186 közterület-használati és 193 területfelhasználási engedélyezési ügy volt.

1996. II félévében a Legfőbb Ügyészség is tartott ellenőrzéseket az első- és másodfokú építésügyi hatóságoknál. Az ügyészségi vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy a hatóságok az építési engedélyezési eljárásban megtartják-e a jogszabályi előírásokat, az építésügyi hatóságok eleget tesznek-e az építési munkák végzésével, az építési engedély nélkül vagy engedélytől eltérően végzett tevékenység feltárásával, megelőzésével kapcsolatos ellenőrzési kötelezettségüknek, intézkedéseik hogyan befolyásolják az építési fegyelem helyzetét, a hatósági ellenőrzés szabályait megtartják-e, határozataik törvényesek-e. A vizsgálatban részt vett ügyészségek 397 első fokú építésügyi hatóság és 20 megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal másodfokú eljárásának törvényességét elemezték.

A vizsgálatok elemzése alapján megállapítható volt, hogy az elsőfokú építésügyi hatóságok megengedhetetlenül nagy hibaszázalékkal intézik az ügyeket. Az ellenőrzés a vizsgált ügyek döntő többségében főleg eljárási hibát talált, de jelentős számú anyagi joszabálysértést is feltártak a vizsgálatot végzők. A feltárt hibák kijavítására az ellenőrzés időpontjában már nem volt mód, mert a hozott jogszabálysértő elsőfokú határozat alapján az ügyfél már "jóhiszeműen" megkezdte és gyakorolta jogait, így a törvénysértő határozat megsemmisítésére felügyeleti intézkedés útján az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 71.§-ának (2) bekezdése alapján már nem volt lehetőség.

A különböző időpontokban és különböző szervezetek által különböző építésügyi hatóságoknál végzett vizsgálatok össztapasztalata alapján elmondható volt, hogy:

1. Elfogadhatatlanul mélyre süllyedt az építési fegyelem, az engedély nélküli vagy szabálytalanul végzett építkezések száma jelentősen megnőtt,
2. Az építkezéseknél sok esetben a minimálisan megkövetelhető szakmai hozzáértés is hiányzik.
3. Elszaporodtak a kontárok, egyre több az érdemi szakmai ellenőrzés nélkül megvalósuló építmény.
4. Fellazult az építési célra szolgáló anyagok és termékek engedélyeztetése és minőségtanúsítása körüli fegyelem.
5. Az építésfelügyelet nem működik sem az építésügyi hatósági ellenőrzés, sem az építőipari kivitelezési tevékenység, sem az építési anyagok és szerkezetek tekintetében.
6. Alig lehet gátat vetni a belterületek túlzott beépítésének, az egyéni érdekeket szolgáló indokolatlan belterület-növekedésnek, a táji, természeti, kulturális értékek sérülésének.

Meg kell említeni még azt is, hogy az akkori európai államok építési jogszabályai sem voltak még korántsem egységesek. Az Európai Közösségen belüli rendezés irányelvei hivatalosan már 1989. elejétől léteznek. Ebben az építőipar műszaki szabályozásának olyan egységesítésére törekednek, amely a termékek és tevékenységek szabad áramlását lehetővé teszi, de megköveteli az építmények biztonságosságát és a közjó érvényesülését segíti.

Nézzünk néhány államot:

• Németország: Az építés engedélyezése, és az építésfelügyeleti ellenőrzés állami feladat, ezért általában elmondható, hogy az építési államigazgatási jogköröket nem a települési, hanem a szükséges szakapparátus biztosítása érdekében magasabb szintű területi, városi szintű önkormányzatok szervei gyakorolják.
• Ausztria: Általában az elsőfokú építésügyi hatóság a polgármester, másodfokon a települési tanács jár el. Harmadfokon a település felett felügyeletet gyakorló hatósághoz (városi, vagy tartományi szintű) lehet panasszal élni.
• Franciaország: Ha a településnek van területfelhasználási terve az építési engedélyt a polgármester adja ki az önkormányzat nevében, ellenkező esetben a hatáskört a polgármester az állam nevében gyakorolja.
• Olaszország: az engedély elbírálása önkormányzati hatáskör.
• Finnország: Az építési engedélyek kiadása a jegyzői hivatalnak és az építési bizottságnak a hatáskörébe tartozik.

Az új építésügyi törvényi szabályozás előkészítése során az építésügyi hatósági rendszer kialakítására az alábbi változatok körvonalazódtak:

1. változat

Az építésügyi hatósági jogkört elsőfokon - kivételekkel - a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője látta volna el. A kivételek: az elvi építési, az építési, a bontási, a fennmaradási engedélyezési, továbbá az ezekkel összefüggő ellenőrzési és kötelezési ügyekben első fokon kormányrendeletben meghatározott települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője járt volna el. (mintegy 150 kijelölt város, továbbá saját ügyeikben a megyei főjegyzők)

Politikai feszültséget okozott a városokban az a tény, hogy miért kaptak városi rangot, ha nem tartják őket alkalmasnak az építésügyi hatósági munka ellátására? A városok szerint, ha az építésügy "elveszik" számunkra, akkor minden veszni fog a jövőben, vagyis várhatóan a gyámügy és a szabálysértés is. Mindezt politikai veszteségként élték meg. További feszültség forrása volt szerintük az, hogy a törvénytervezet "hierarchiát" hozna létre közöttük, mert csak a városok kétharmada kapná meg a hatáskört.

A községek is hátrányosnak tartották, hogy az elkerülő hatáskör nem a legközelebbi, mintegy 20-30 km - es távolságra eső városhoz, hanem távolabbra, mintegy 50-60 km-re kerülne. A "kiemelt" városok sem szívesen látnának el, mintegy 20-40 település építésügyi hatósági ügyeit, számunkra is kényelmesebb volna, ha ez a szám a felére csökkenne.

Ezen változat esetében mintegy 150 város és fővárosi kerület, továbbá 20 főjegyző (mint az összeférhetetlenségi ügyekben kijelölendő hatóság) hatáskörébe került volna a feladatellátás.

2. változat

Az elsőfokú építésügyi hatósági jogkört az építésügyért felelős miniszter felügyelete alatt álló körzeti állami építésügyi hivatal látta volna el.

Szakmailag ez volt a legjobbnak ítélt és a legnagyobb szakmai támogatottságot élvező változat. Ez esetben ugyanis egyértelműen elvált volna az állami feladatgyakorlás az önkormányzati szinttől, így biztosítható lett volna a politikai változásoktól és ráhatásoktól mentes független és szakszerű döntéshozatal. A javaslattal - kizárólag politikai indokok alapján - az "önkormányzatiság" élharcosai (nagyrészt a polgármesterek) nem értettek egyet.

E változat esetében biztosítható lett volna mind a megfelelő képesítés, mind pedig a szakmai felkészültség és a politikai változásoktól mentes döntéshozatal. Ebben az esetben az önkormányzati tulajdonlásból kialakult állandó kizárási - kijelölési procedúra fel sem merült volna, ugyanakkor a települések önkormányzatai - érdekeltségük törvényi kinyilvánítása folytán - érvényt tudtak volna szerezni a településrendezési tervekben és a helyi építési szabályzatban rögzített érdekeiknek. Megoldódott volna az építésügyi hatóságok szakmai felügyelete is, mely a köztársasági megbízotti hivatalok, majd a közigazgatási hivatalok felállásával majdnem megszűnt. További jogbiztonságot jelentett volna az állampolgároknak a független állami hivatalok "állandósága", az, hogy az építésügyi igazgatás egy állandó helyen működhetne, a nem kellene a változó önkormányzati társulásokkal sem számolni, kimondható tehát, hogy az épített környezet - alkotmányos védelem alatt - nem lehet politikai alku tárgya, vagy áldozata.

3. változat

Az elsőfokú építésügyi hatósági jogkört valamennyi városi önkormányzat jegyzője - meghatározott illetékességi területtel - látta volna el. (a városok saját ügyeiben a megyei főjegyzők)

A legnagyobb esélye ennek a változatnak mutatkozott, mert az önkormányzati szférában tartotta az építésügyi hatósági jogkört, a "hatalmat", és nem tett különbséget a városok között. Így azok joggal összefoghattak a községekkel szemben. Aránylag biztonsággal volt tervezhető pénzügyileg, viszonylagos stabilitást is mutatott és viszonylag átlátható volt az állampolgárok számára is.

Tekintettel arra, hogy mindhárom változat esetében azonos mennyiségű ügyirattal és munkával kell számolni, látható, hogy a hatékonyság az 1. és 3. változatoknál meg sem közelíti a kívánatost és a széttagoltság következtében a megfelelő szakemberellátás sem biztosítható.

Annak ellenére, hogy az építésügyi hatósági ügyekben kizárólag jogszabályok alapján lehet dönteni és a hatósági döntéshozatal nem függhetne politikai pártok érdekeitől, sem egyéni érdektől sem, a Parlament 1997. júliusában az építésügyi hatósági jogkört – főszabályként – első fokon a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzőjének hatáskörébe utalta. Ugyanakkor az úgynevezett “kiemelt” építésügyi hatósági ügyekben: elvi építési, építési, bontási, használatbavételi, fennmaradási engedélyezési és a hozzájuk kapcsolódó ellenőrzési és kötelezési ügyekben a városi önkormányzat jegyzője gyakorolja az elsőfokú építésügyi hatósági jogkört.

Az Étv. lehetővé teszi továbbá azt is, hogy azok a települési önkormányzati jegyzők is építésügyi hatósági jogkört kapjanak, akik az Étv.–ben előírt szigorú feltételeket hosszú távon teljesíteni tudják. A műemléki építésügyi hatáskör e döntésnek

A fentiek magukban hordozzák a további változtatás igényét. Következő cikkünkben az új szabályozás előkészítésének további – az építésügyi hatósági rendszeren túlmutató – motivációit is nagyító alá vesszük.