Az új szabályozás előkészítése az épített környezet alakításáról és védelméről – településrendezés

1937-ig, az első „építési törvény” hatálybalépéséig nem beszélhettünk átfogó településrendezésről. Évszázadok óta szabályozták valamilyen szinten (legtöbbször szokásjog formájában) az építés megvalósítását, azonban 1937-ig nem vált el a telepítés (a mit és hová kérdése) és az építés megvalósításának (a hogyan kérdése) szabályozási módja, kerete és eszközrendszere.

A városrendezésről és az építésügyről szóló 1937. évi VI. törvénycikk - a fejlesztésre vonatkozó előírások mellőzésével - „városrendezés” név alatt először tűzte ki célul a minden városra egyaránt kiterjedő átfogó rendezési elvű telepítési szabályozás megfogalmazását. Részletesebb végrehajtási rendeletek hiányában törvényi szinten írta elő az ennek megfelelő új tervfajtákat, továbbá tervdokumentumokat vezetett be és ezek tartalmával összekapcsolta a fejlesztés és a rendezés kérdéskörét.

Az iparügyi miniszter a belügyminiszterrel egyetértően közérdekből:

1. a várost - Budapesten és környékén a Fővárosi Közmunkák Tanácsát a rendezési terv megváltoztatására kötelezhette;
2. a várost valamely közmű egész tervének bemutatására kötelezhette;
3. az általános rendezésre tervpályázat tartását rendelhette el;
4. a városias kialakításra szánt területet, továbbá a rendezési tervet vagy ennek részét, úgyszintén a rendezés megváltoztatásának tervét bármely városban megállapíthatta;
5. a felmérés elvégzését, a rendezési terv elkészítését és megállapítását, valamint a teleknyilvántartás vezetését részletesen szabályozhatta.

A belügyminiszter az iparügyi miniszterrel egyetértően közérdekből:

1. az általános rendezési terv megállapítására megszabott határidőt meghosszabbíthatta, olyan városra nézve pedig, amelynek már kész terve vagy legalább is felhasználható korábbi felmérési adatai vannak, megfelelően megrövidíthette;
2. a felmérést a város költségére elvégeztethette;

Ez a törvényi szabályozás vezette be a közérdekből történő kisajátítást a város javára az alábbiak szerint:

• A teleknek közcélra igénybevett része az igénybevétel elrendelésének jogerőre emelkedésekor kisajátítás jogcímén, kisajátítási eljárás nélkül közterületté vált. A telekkönyvi lejegyzést akár a város, akár a telektulajdonos a telekkönyvi érdekeltek hozzájárulása nélkül kérhette.
• A városrendezési terv alapján út létesítése vagy szabályozása céljára kisajátított területért nem járt kártalanítás, ha a kisajátított terület a telek eredeti területének egyharmadát nem haladta meg. Ha a kisajátított terület ezt az egyharmad mértéket meghaladta, a többletért kártalanítás járt. A telkek alakításához szükség esetén felhasznált közterületért a várost kellett kártalanítani.
• A város részére kisajátítható volt az olyan telek,

1. amely a városrendezés terve szerint út létesítéséhez, bővítéséhez, illetőleg szabályozásához szükséges;
2. amelynek beépítése később jóváhagyott városrendezési tervnek vagy később hatálybalépett építési szabálynak már nem felel meg;
3. amely a városrendezés tervének végrehajtásához vagy általában a városkép előnyösebb alakításához, avagy a város természetes fejlődését gátló akadály elhárításához szükséges;
4. amely közmű üzemi telepe, illetőleg hálózata vagy közcélú épület vagy berendezés létesítéséhez, illetőleg bővítéséhez szükséges;
5. amely ipari vagy hasonló telep körül védőterületként szükséges;
6. amely a természetvédelem alá nem eső műemlék körül védőterületként szükséges;
7. amely gyógy- vagy üdülőhely létesítéséhez, illetőleg bővítéséhez szükséges;
8. amely a légvédelem és általában a honvédelem célját szolgáló berendezés létesítéséhez, bővítéséhez vagy az ilyen berendezés körül védőterületként szükséges.

• Olyan úton, amelyen zártsorú építkezés kötelező volt, az előkertet kisajátítás jogcímén, kisajátítási eljárás nélkül az út területéhez lehetett csatolni, ha ezt az út forgalma szükségessé tette.

Városok, valamint a városrendezés szabályai alá vont kis- és nagyközségek az ennek a törvénynek végrehajtásával felmerülő kiadások fedezése céljából külön közszolgáltatásokat szedhettek.

• A telek tulajdonosát telkének értéke vagy értékemelkedése arányában a rendezés költségéhez hozzájárulásra lehetett kötelezni.
• Telek tulajdonosa az út burkolásának, valamint a város, illetőleg a kis- vagy nagyközség közműhálózata építésének, bővítésének és szükséghez képest a fenntartásának költségéhez hozzájárulásra volt kötelezhető.

A fentiekből egyértelműen kitűnik, hogy a települések területe alakításának, rendeltetésének és beépítésének egységes szabályozási kerete korszakalkotó volt a hazai közigazgatás szabályozásában. Ez a törvény egyértelműen megfogalmazta a város közérdekből történő feladatellátását, meghatározta ennek és a végrehajtásának eszközeit is. Sajnos az első ÁRT-k és RRT-k megalkotásának határideje pont a háborús évekre esett, ami egyáltalán nem kedvezett a rendezettség létrejöttének. A háborút követően pedig az újjáépítés követelménye rendre felülírta a rendezettségi elvárásokat.

Ez az „építési törvény” 1964. végéig (27 évig) volt hatályban.

Ilyen körülmények után született meg az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény településrendezési szabályozása, mely alapvetően a szocialista gazdasági viszonyokhoz igazodott és bár voltak alapvetően új szabályozási elemei, igazából egy igazgatási típusú szabályozás volt, amely alapvetően a végrehajtásra helyezte a hangsúlyokat.

Ennek a törvénynek az újdonsága a korábbihoz képest az volt, hogy a településrendezés mellett a területrendezés igényét is megfogalmazta és letette annak törvényi szabályozási alapjait.

A törvény további újdonsága volt, hogy

• a rendezési terv jóváhagyására jogosult hatóság jogot kapott arra, hogy a terv végrehajtásának biztosítása céljából a város (község) meghatározott területrészeire telekalakítási, illetőleg építési tilalmat rendelhetett el, továbbá
• az építésügyi szabályzatban vagy más jogszabályban, valamint az építésügyi miniszter által fontos népgazdasági érdekből külön meghatározott esetekben telekalakítási, illetőleg építési tilalmat az építésügyi hatóság is elrendelhetett.
• bevezette, hogy az üzemek és az építmények által a környezetre gyakorolt káros hatások megakadályozása, illetőleg az üzemeknek és az építményeknek a környezet káros hatásaitól való védelme céljából védőterületeket (védőövezeteket, védősávokat) kellett létesíteni.
• egyértelműsítette, hogy ha az RRT szerint a város (község) belterületén vagy külterületi település beépítésére szánt területén közút létesítése, bővítése vagy szabályozása céljára terület szükséges, az építésügyi hatóság a teleknek a közút céljára szükséges részét - kisajátítási eljárás nélkül - igénybe veheti, és közterületként lejegyeztetheti, a részletes rendezési terv szerint feleslegessé vált közterületet pedig a telekhez hozzájegyeztetheti. A telek igénybevett részéért nem járt kártalanítás, ha az a telek területének egyötödét nem haladta meg. A telek területének egyötödét meghaladó többletterületért kártalanítás járt.
• kimondta, hogy a város (község) területének gyógyászat vagy üdülés céljára alkalmas részét építésügyi védelemben kell részesíteni. A Balatont és környékét, továbbá a természeti adottságok folytán összefüggő, az üdülés és az idegenforgalom szempontjából jelentős más területeket üdülőterületi egységekké lehetett nyilvánítani. Az ilyen területeket egységes építésügyi védelemben kellett részesíteni.

Ez az „építési törvény” 1997. végéig (32 évig) volt hatályban.

A rendszerváltás az építésügyben 1988-ban kezdődött el, amikor is az önálló építésügyi és városfejlesztési minisztérium (ÉVM) megszűnt és az ott ellátott építésügyi feladatok egy nagy részét megszűntették, a maradék részét pedig felszabdalták és különböző minisztériumokhoz rendelték. Az építésügy központi irányítása – változó feladat- és hatáskörökkel – és a településrendezési és általános építményekre vonatkozó feladatellátás általában választási ciklusonként, de néha sűrűbben, megkezdte vándorlását az egyes minisztériumok között és ez az időszak még napjainkban is tart.

Annak ellenére, hogy a politikai rendszerváltás 1990-ben megtörtént az 1964. évi III. törvény még jó sokáig, 1997. végéig hatályban volt.

A rendszerváltás generálta államigazgatási rendszer-átalakulás szükségessé tette, hogy új törvényi szabályozás alá kerüljön az építésügy is, mely egyértelműen és elhatárolható módon rögzítette az állami és a tanácsokat felváltó önkormányzati szervezetek építésügyi feladatait.

Ilyen körülmények között lépett hatályba az épített környezet alakításáról és védelméről szóló – bár többször módosított, de még hatályos – törvényi szabályozás, az 1997. évi LXXVIII. törvény, az Étv.

A törvény hatálybalépésekor az épített és természeti környezet alakítására és védelmére vonatkozó általános irányítási feladat- és hatáskörét a Kormány a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter útján látta el, azonban az ún. sajátos építményfajták tekintetében, illetőleg az építés, mint ipari-gazdasági tevékenység irányításában más minisztereknek is jelentős feladatokat adott. Itt jelentek meg új tényezőként a feladatok irányításában és végrehajtásában szintén résztvevő centrális alárendeltségű területi szervek, melyek akkor a területi főépítészi szervezet formájában működtek.

Az önkormányzatok építésügyi feladatait – az akkor hatályos, a helyi önkormányzatokról szóló, módosított 1990. évi LXV. törvénnyel, illetve a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló, módosított 1991. évi XXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Ötv.) összhangban – az Étv. pontosította, részletezte és egyértelművé tette.

Ennek érdekében először definiálódott törvényi szinten, hogy mely feladatok tartoznak az építésügy körébe. Az Étv. hatálybalépésekor ezt így fogalmazta meg:

1. a települések területének rendezése (településrendezés),
2. a településrendezés tervezése (településtervezés),
3. az épületek, műtárgyak és más építményfajták (építmények) építési előírásainak kialakítása,
4. az építmények építészeti-műszaki tervezése (építészeti-műszaki tervezés),
5. az építmények kivitelezése,
6. az építési termékek, anyagok, szerkezetek, berendezések és módszerek minőségi követelményeinek kialakítása,
7. az épített környezet emberhez méltó és esztétikus kialakítása, valamint az építészeti örökség védelme,
8. a települések zöldfelületeivel kapcsolatos munkák,
9. az a)-h) pontok körébe tartozó kutatás, műszaki fejlesztés és ezek eredményének alkalmazása,
10. az a)-i) pontokban foglaltakkal kapcsolatos feladatok, hatáskörök és hatósági jogkörök, továbbá
11. az a)-j) pontokban foglaltakra vonatkozó szabályok megállapítása, alkalmazásuk ellenőrzése és érvényre juttatása.

A fentiekből egyértelműen látható, hogy az Étv. a településrendezést az építésügy fogalom- és szabályozási körébe vonta.

A törvény végrehajtása során számolni kellett azzal a lehetőséggel is, hogy a helyi építési szabályokat és a településrendezési terveket nem közvetlenül települési érdekből, hanem általánosabb (pl. országos) közérdekből kell elkészíteni, felülvizsgálni, módosítani, de előfordulhat, hogy a település érdekében való módosításhoz is a kormányszervek határozottabb kezdeményezésére van szükség, ezért a törvény felhatalmazást adott arra, hogy ilyen esetekben a település kötelezhető legyen a településrendezési dokumentumok felülvizsgálatára, szükség szerinti módosítására.

Az Étv. az országban bekövetkezett társadalmi-gazdasági változások által megkövetelt igények és elvárások szerint a településrendezés egész területén (témakörében) megfelelő jogi szabályozást kívánt adni. Bár igen tömören - sok esetben csak az elvet, irányt vagy célt megjelölve - foglalta össze rendelkezéseit, melyek általában keretjellegűek, és lehetőséget, felhatalmazást adtak a részletek országos vagy helyi (települési önkormányzati) rendeletekkel való szabályozására. Először alakult ki építésügyet szabályozó törvény mindenre kiterjedő végrehajtási jogszabályi környezete.

Az Étv. tárgyanyagának egyes részeiről más törvényeink és egyéb jogszabályaink is szóltak, tehát meg kellett találni az illető részekre nézve a kellő összhang biztosítását, vagy éppen azt, hogy melyik jogszabály vagy annak egyes rendelkezései milyen értelemben tekintendők hatályban állónak.

Az említett megváltozott körülmények indokolták, mint irányító beavatkozás közérdekű szükségessége, a településrendezés céljának, feladatának (témájának) és jogi szabályozásának meghatározását.

Az Étv. egységesen és kötelezően megállapította a településrendezés, a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek és a településrendezés megvalósulását biztosító sajátos jogintézményi kifejezéseket, hisz a településrendezés igen sokirányú tevékenység gyűjtőfogalma, mely lényegében a település területének megfelelő felhasználását és az ezzel kapcsolatos építkezést, ezek révén a kedvező településszerkezet és településkép kialakítását, továbbá a település működőképességét biztosító feladatok megvalósítását jelenti.

A településrendezés törvényi szintű szabályozására azért volt szükség, hogy az egyetemes közérdekek és az egyéni érdekek összhangja érvényesülhessen, továbbá, hogy a fejlődés gyorsabb és kiegyensúlyozottabb legyen. Ugyanakkor a törvény törekedett az egyén minden szolgáltatásáért legalább a rendezettség, a jogbiztonság elmaradhatatlan ellenértékeit biztosítani.

Az emberi élet egyik elkerülhetetlen velejárója az építés, melynek során az ember erőteljesen beavatkozik a természetes környezet viszonyaiba. A településrendezés célja volt, hogy a benne meghatározott rendszer és módok szerint alakuljon ki az építéssel a település.

Ezért az Étv.

• szabályozni kívánta a településrendezési viszonyokban az ingatlanok tulajdonosainak, használóinak, a településrendezési tevékenységet végző szervezeteknek a magatartását.
• a tulajdonhoz való jog biztosítása mellett megfogalmazta a tulajdon társadalmi funkciójának elvét: „a tulajdon a tulajdonos számára nem csak jogokat jelent, hanem kötelezettségeket is a tekintetben, hogy a tulajdon használata a közjót, a közérdeket kell, hogy szolgálja.”
• részletesen előírta, hogy a településrendezési tevékenység során mely elvárásoknak kell kötelezően megfelelni, és miként kell azok biztosítása érdekében eljárni.

A törvényi szabályozás megfogalmazta, hogy a településrendezés csak akkor tud a gyakorlati igényeknek megfelelni, ha a település egész területére kiterjedő, alaposan átgondolt településfejlesztési döntésre (elhatározásra) támaszkodik, amely a település fejlődése szempontjából figyelembe vehető minden tényezővel számol. Ezért az Étv. előírta, hogy a településrendezési feladatát a települési önkormányzatoknak a településrendezés országos, térségi és helyi eszközei, valamint a településrendezési feladatok megvalósulását biztosító sajátos jogintézmények alapján kell ellátniuk és ehhez hatályba lépésekor meghatározta a településrendezés eszközeinek rendszerét és az azon belüli összefüggéseket.

A bekövetkezett változások megkövetelték a településrendezés során az érintett területen jelentkező állampolgári és egyéb érdekek átfogó figyelembevételét. Az Étv. ezért előírta a településrendezés folyamatába az érdekeltek kétlépcsős megoldással történő bevonását. A „korai”, illetőleg a „formai” részvétel lehetőséget adott az érintettek számára településük fejlődésének, rendezésének tényleges és érdemi alakítására. A településrendezési gyakorlatnak a településfelújítás, a belső fejlődés felé történő fordulásával a korábbinál erősebben kellett a kialakult összefüggésekhez nyúlni, ez a körülmény is az érintettek erőteljesebb együttműködését követelte meg.

Az Étv. alapvetően a tulajdonjogból vezette le az építéshez való jogot. A tulajdonjog egyik legfontosabb részjogosítványa, hogy a tulajdonos a tulajdonát a rendeltetésének megfelelően szabadon használhatja. Ez azt jelentette, hogy önmagában a földtulajdon joga nem foglalja magába az építéshez való jogot, az csak a jog (törvény vagy helyi rendelet) által beépíthetőnek nyilvánított ingatlan tulajdonosát illeti meg, ezért az említett jog (Étv.) meg is határozta mindazokat a követelményeket, amelyek a beépítés feltételei.

A rendezett település, az emberhez méltó települési környezet biztosítása szükségessé tette, hogy az építés csak meghatározott követelményeknek megfelelően legyen lehetséges, ezért a törvény meghatározta ezen követelményeket. Ezek szerint az egyes telkek, területek tulajdonjoga tehát nem jelenti azok beépítésének alanyi jogát is, az csak a követelmények teljesülése esetén illette meg a tulajdonosokat.

A követelmények, elsősorban a közúti kapcsolat és a közművek megléte, az érintett terület előkészítését igénylik, ami ebből eredően a települési önkormányzat számára jelentett feladatot.

Azonban a gazdasági fejlődés és a gazdaság szerkezetének átalakulása, a folyamatos fejlesztési igényekből fakadó változtatási kényszer napjainkra kihatott a település építési rendjének részleges átalakítására, annak rugalmasabbá tételével.

Ezért a ma hatályos Étv. szabályozása az alábbiak szerint alakult át:

• az önkormányzatokra vonatkozó új törvényi szabályozással megfogalmazódott a településügy és a településügyi feladatok fogalma
• átalakult a település ügyét támogató területi közigazgatási szervezeti rendszer, ennek keretében az állami főépítészi rendszer is
• a településfejlesztés hangsúlyosabbá vált, ugyanakkor a merev törvényi szabályozás helyett törvényi keretszabályok jelentek meg, a részletszabályokat rugalmasabb eszközökkel végrehajtási rendeletekben állapították meg.

Következő cikkünkben a kivitelezés korszerű szabályozásának kialakítását járjuk körbe.