Az öntözéses földművelő társadalmakat a tartós megtelepedés, épített állandó lakhely jellemezte (innentől beszélhetünk épített környezetről, melynek alakítását normák befolyásolták). Intézményi szféra és az építésre vonatkozó (anyagi jogi jellegű) normák alakulnak ki, megjelenik a közjog csírája.
Az emberiség már korán felismerte, hogy az építkezések során bizonyos közösségi érdekeket is magába foglaló tűzvédelmi, egészségügyi, állékonysági stb. szabályokat be kell tartani. Ezeknek a kezdetben szokásjogi alapokon követett szabályoknak a száma az állandó helyre történő letelepedéssel, később pedig a nagyobb települések kialakulásával egyre növekedett. Az adott közösségek fennmaradását biztosító tényezőkön túlmenően, az építési szokások, szabályok kialakulásában nem kis szerepet játszottak a különféle vallási hiedelmek is.
A fejlett ókori államokban az építéssel kapcsolatos (elsősorban anyagi jogi jellegű) szabályok már jogi formát öltöttek és az állam közhatalmi eszközökkel biztosította ezek betartását (építésügyi igazgatás csírái). Különösen a római közjogban találkozhatunk nagy számban ilyen természetű rendelkezésekkel.
Pl. Augustus császár építési törvénye előírta az épületek magasságát, melyet 70 lábban (kb. 21 m) maximált, valamint az épületek egymástól való távolságát is.
Hazánkban a középkorban gyarapodott az építési tevékenységre vonatkozó előírások száma, jellemzően az építési tevékenységgel összefüggő - elsősorban tilalmakat tartalmazó - szabályok.
- Zsigmond király például kötelezte Visegrád város polgárait a megrongálódott lakóházak egy éven belül történő tatarozására.
- Mátyás király 1477-ben felszólította a budai polgárokat az elhasználódott lakóházak felújítására, úgy rendelkezett, hogy amennyiben erre egy éven belül nem kerül sor, a király a koronára szállottnak tekinti a házakat, és azokat másoknak adományozza.
- Mária Terézia korában Budán építeni már csak a városi tanácshoz benyújtott tervek alapján kiadott építési engedély alapján lehetett.
- Werlein kamarai inspektor 1687 szeptemberében az élet- és vagyonbiztonság elősegítésére megalakítja mindkét város (Buda és Pest) elöljáróságát (szakhatóságok csírája). Építési hatóság ekkor még nem volt.
Az építésügy szabályozása Magyarországon történelmileg nem nyúlik messzire vissza.
- A városigazgatás II. József idejéig (1783.) a városi tanács, azon belül is a tanácstagok kezében volt. A tanácstagság, mint választott tisztség ezeddig nem függött képesítéstől. II. József írta elő először bizonyos tisztségek betöltéséhez az iskolai végzettséget. A városok fejlesztésének ügyét a kamarai adminisztrátor irányította, aki önállóan nem intézkedhetett, azonban rábízták a városrendezés és az új városrészek építésének ügyét. Ekkor adták ki az első építésrendészeti szabályzatot is (Pestre vonatkozott 1788.) Ezek a rendelkezések az építkezéseket a magisztrátus engedélyéhez kötötték és kimondták, hogy csak jogosult építőmesterrel lehet építtetni.
- 1785 - ben megszűntették a vármegyék autonómiáját és az országot 10 közigazgatási kerületre osztották, minden kerületnek volt kamarai adminisztrátora.
- 1808. október 11 - én alakult meg Pesten a Szépítő Bizottság József Nádor kezdeményezésére. A Szépítő Bizottság helyszíni szemlék és tervbírálatok alapján irányította a köz- és magánépítkezéseket, kijelölte a külvárosok terjeszkedésének irányát, szabályozási vonalak közé szorította a rendellenességeket. Figyelme kiterjedt küszöbmagasságok, a tűzfaltakarás, a rizalitok, az épületkiugrások elbírálására és a kivitelezők felelősségének megállapítására is. Működése eredményeképpen megszűntek az engedélynélküli építkezések, Az egyes kerületek építkezéseinek ellenőrzésére a Bizottság tagjaiból kerületi építésfelügyelőket jelőltek ki. A Bizottság ellenőrizte az épületek esztétikai megjelenését is, a különböző terveket pedig gyakran többszöri átdolgozásra utalta. Ekkor még hiányzott az építési rendelkezéseket összefoglaló általános szabályzat. Ez gátolta a Bizottság munkáját és bizonytalanságban tartotta az építtetőket is.
- 1839. január 15 - én jelent meg az első építési szabályzatunk: "Országos Építési Rendszabás szab. kir. Pest városára" címmel. Ez előírta többek között, hogy az építések bejelentésekor 3 példány tervet kell benyújtani az engedély- kérelemhez, amit az építési választmány bírált el helyszíni szemle alapján.
- A Szépítő Bizottság 1856. november 19 - én szűnt meg. Ezután a városi magisztrátus volt jogosult az építési engedélyek kiadására. A döntés jogta - szakértői hivatali alkalmazottak véleménye alapján - a magisztrátus hivatali szervéé volt, aki a jóváhagyott "szépítési tervet" és a szabályozási előírásokat is betartatta. A magisztrátus 1857. január 10 - én kelt határozatában kimondta, hogy a város hatósági feladatokat is ellátó mérnöki hivatala ezentúl a "városi építési hivatal". A Hivatal létszáma 8 fő+ 4 fő szakértő (2 építő - és 2 ácsmester) volt, akiket egy tanácsi tisztviselő vezetése és a városi mérnök részvétele mellett esetenként igénybe lehetett venni.
- Az abszolút monarchiában jelent meg először és alakult ki az általános igazgatásból a szakigazgatás, és annak egyik sajátos formája az építésügyi igazgatás is. Az első törvényi szintű szabályozásunk az 1870. évi X. törvénycikk volt, mely a CORPUS JURIS HUNGARICI, vagyis a Magyar Törvénytár első, építéssel foglalkozó törvénye. Ez még nem egy általános elveket megfogalmazó jogszabály volt, hanem egy konkrét ügy kapcsán - a Duna szabályozása és ehhez kapcsolódóan a Fővárosi Közmunkák végzése tárgyában - hozott törvénycikk. Létrehozta a Fővárosi Közmunkák Tanácsát, melynek a fővárosi szabályozások előkészítése, tervek készíttetése, az építési ügyet szabályozó javaslat kidolgozása, valamint a magánépítkezési engedélyek kiadása volt a feladata.
Az 1870., valamint az 1886. évi törvények szerint testületi szerv a városi tanács, melynek első tisztviselője a polgármester volt. A városi igazgatásra jellemző az ügyosztályrendszer: a pénzügyi, katonai, oktatási, mérnöki, egészségügyi ügyosztály.
A 19. sz. második felére hamar felismerték, hogy az önkéntes jogkövetés egyik legfontosabb előfeltétele a jogszabályok átláthatósága, megismerhetősége. A magyar jogrendszer forrásai között hosszú évszázadokon keresztül meghatározó szerepet játszott a szokás. Werbőczy Hármaskönyve az országos szokásjogot összegyűjtötte, feldolgozta, átörökítette. A magyar közjog fontos szabályai hosszú évszázadokon keresztül szokásjogi jellegűek voltak.
Mária Terézia korától van nyoma annak, hogy az építkezést a városi tanácsnak beadott tervek alapján építési engedélyhez kötik. 1770-ben keletkezik az első tűzrendészeti szabályzat. Pesten 1788-ban bocsátották ki az első építésrendészeti szabályokat, amelyek szerint az építkezésekhez a magisztrátus engedélye volt szükséges, építtetni pedig csak építőmesteri képesítéssel rendelkező személlyel volt szabad. A Városi Tanács tehetetlen volt, az építési engedélyeket önhatalmúlag, részrehajlóan adták ki, ezáltal a város képe nem javult, hanem romlott. Pest városában a Városi Tanács mellett 1808-ban október 11-én megalakult a Szépítő Bizottság, mint „egyetlen ellenőrző és irányító” hatóság. Hatáskörébe tartozott - többek között - az új házak építésére, vagy a már meglévő épületek átalakítására vonatkozó tervek jóváhagyása. Budán a Szépítő Bizottsághoz hasonló testület a Baucomission 1810-ben alakult meg. E testületek hatásköre csak a magánépítkezések engedélyezésére, építésrendőri tevékenységre és a telekszabályozásra terjedt ki. E bizottságok működésének eredményeképpen megszűntek az engedély nélküli építkezések.
Egyre nagyobb számban jelentek meg a városok önkormányzati szervei által alkotott, az építési tevékenységre vonatkozó szabályzatok. Ezek az építési tilalmakon és kötelezettségeken kívül már az adott településnek építési övezetekre történő felosztásáról is rendelkeztek. 1839. január 15-én megjelent az „Országos Építési Rendszabás szabad királyi Pest városára”, mely az építésügyre vonatkozó anyagi jogi és eljárásjogi szabályokat is tartalmazott.
„Az építkezések bejelentésekor három tervpéldányt kellett csatolni az engedély-kérelemhez. A terveket az építési választmány bírálta el, helyszíni szemle alapján. A belvárosban a maximális építménymagasságot három emeletben állapították meg, egyidejűleg – mint minimumot - a szomszédos épületek emeletszámának betartását tették kötelezővé. Minden épületet önálló határfalakkal kellett megépíteni.” (Preisich Gábor: Budapest Városépítésének története)
E korszaktól beszélhetünk hazánkban tervszerű és részben szabályozott építésügyi igazgatásról.
A XIX. század utolsó harmadában más tárgykörben alkotott jogszabályok egyre nagyobb számban tartalmaztak mindenkire kötelező építésügyi rendelkezéseket. Ilyenek voltak például:
- a tűzrendészetről szóló 3365/1869. BM. sz. rendelet,
- a közegészségügyről szóló 1876. évi XIV. törvény, vagy
- a kisajátítást szabályozó 1881. évi XLI. törvény.
E központi szabályok mellett az építésügyi kérdéseket túlnyomórészt az önkormányzatok - vármegyék, törvényhatósági jogú városok - szabályrendeletben rendezték. Ezekre az összhang hiánya volt a jellemző. Ugyanabban a vármegyében lévő városok egymástól és a vármegyétől eltérő módon szabályoztak azonos építésügyi viszonyokat. Egyes kiemelkedő jelentőségű, államilag irányított munkára pedig alkalomszerűen készültek törvények. (Például a Duna hidak építésére).
Az 1870. évi X. törvény három város: Pest, Buda, Óbuda egyesítésével kapcsolatos feladatok ellátására létrehozta a Fővárosi Közmunkák Tanácsát, és hatáskörébe utalta - többek között - a fővárosra vonatkozó építési szabályok megalkotását. Az első szabályzat kiadásáig, 1894-ig a Fővárosi Közmunkák Tanácsa (egységes városrendezési hatóság) ideiglenes építési utasítása szabályozta az építkezéseket.
A közigazgatási bizottság pedig koordinálta az önkormányzatot és a területre kihelyezett szakigazgatási szerveket. A szakigazgatási szervek a mai értelemben vett dekoncentrált szervek (pl. állami építészeti hivatal, pénzügyi igazgatóság) voltak.
Hazánkban az építésügyi hatósági eljárás jogi szabályozása kezdetben úgy alakult, hogy vagy nem szabályozták az eljárást, vagy az eljárási szabályokat az anyagi jogi előírásokkal együtt a hatósági ügyre vonatkozó jogszabályban szabályozta a jogalkotó. Azonban a közigazgatást megalapozó szaktörvények kevés eljárási szabályt tartalmaztak.
Az eljárásjog funkciója az, hogy a hatóság közhatalmi pozíciójával
- „olyan jogokat adjon az ügyfél számára, amelyek biztosítják, hogy az ügyfél a végrehajtható, kikényszeríthető határozat meghozatala előtt érvényesíteni tudja az érdekeit, hogy
- a hatóság az ügy összes körülményeit kellő gondossággal feltárva, az ügyfél jogait, jogos érdekeit is szem előtt tartva hozza meg a döntését.”
A múlt század végén tehát az építésügyi hatósági eljárási jog szabályozását a hatósági ügyre vonatkozó anyagi jogot tartalmazó jogszabályok tartalmazták. A XX. század elején tömegesen jelentek meg az ilyen jellegű különös szabályok. 1914-ben, majd 1940-ben került sor új építésügyi szabályozási feladatok kiadására.
A XIX. század elején az építésügyi igazgatási feladatok tartalmilag vagy a középítészet, vagy pedig az építésrendészet kategóriájába voltak sorolhatók.
1937-ben született meg a városrendezési törvény, amely az ország településhálózatában a rendezett tanácsú városok és községek hatásköri harmonizációját segítette elő közlekedés és kereskedelmi viszonyok fejlesztésére való tekintettel. Az építésügy országos szintű átfogó szabályozását először az 1937. évi VI. törvénycikk kísérelte meg.
“Az építésügy körében eddig országos érvényű részletes szabályok nem voltak hatályban, az építésrendészet tételes jogát, amely főként helyi szabályrendeletekből tevődött össze, az összhang hiánya és nagymértékben az elavultság jellemzi. Az építési technika fejlődése, a gazdasági élet igényei és a közigazgatás egyöntetűségére való törekvés elkerülhetetlenné teszik, hogy az építésrendészetnek az egész országban alkalmazásra kerülő szabályait miniszteri rendelet foglalja össze s ezt a kódexet a szabályrendeletek csak azokban a vonatkozásokban egészítsék ki, amelyek külön rendezése a helyi viszonyok szerint szükséges”. (részlet a törvényhez fűzött miniszteri indokolásból)
Az 1937. évi VI. törvénycikk az építésügyet keretjelleggel szabályozta.
Ez a jogszabály úttörő volt atekintetben, hogy először mondta ki azt, hogy minden városnak - ideértve a törvényhatósági jogú és megyei városokat is - városfejlesztési, valamint általános és részletes városrendészeti tervet kell készítenie. A kódex rendelkezett Budapest főváros környékéről, tisztázva a városrendezési teendőket, rendezte a telekosztás, telekalakítás kérdéseit. Előírta a teleknyilvántartást is. Kimondta továbbá, hogy az "Építéshez, valamint épület használatba vételéhez az építésügyi hatóság engedélye szükséges." Megfogalmazta azt is, hogy az építésügyi hatóság feladata, hogy csak olyan bemutatott tervre adhat építési engedélyt, amely megfelel az építésrendészeti szabályoknak, és a városrendezési terveknek. Előírta továbbá, hogy : "az építés tervezője és vállalkozója, az építésnél alkalmazott szakértő, valamint az építést végző iparos felelős az építési szabály megtartásáért." Szabályozása szerint az építésügyet a belügyminiszter - egyetértésben az iparügyi miniszterrel - irányítja.
Részletesen szabályozásra került az építési engedélyezés, illetve az engedély nélkül, vagy attól eltérő módon építkezőkkel szemben alkalmazható szankciók kérdésköre is. Sem a törvénycikk, sem a végrehajtási rendeletei egyike sem tesz még említést szakhatóságról, viszont előírja szakképzettséggel rendelkező szakemberek részvételét az engedélyezésben. Bevezeti a „hites mérnök”, mint szakértő fogalmát, ha nincs megfelelő szakértelemmel rendelkező ügyintézője a hatóságnak.
A törvény az alábbi építésügyi hatóságokat állította fel:
1. elsőfokon:
a) Budapesten a polgármester, illetőleg a hozzáutalt ügyekben a kerületi előljáró,
b) a többi törvényhatósági jogú és a megyei városokban a polgármester,
c) kis- és nagyközségekben a főszolgabíró.
2. másodfokon:
a) Budapesten és környékén a Fővárosi Közmunkák Tanácsa,
A Fővárosi Közmunkák Tanácsa 9 tagból álló tanácsban határozott, melyben szavazati joga volt a Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegyei magyar királyi államépítészeti hivatal vezetőjének és az érdekelt megyei városok képviselőtestületei által kijelőlt egy - egy megyei városi tisztviselőnek.
b) a többi törvényhatósági jogú városokban a közigazgatási bizottság építésügyi albizottsága,
A közigazgatási bizottság építésügyi albizottsága az elnökön kívül 4 tagból állt: a tiszti főügyész, az államépítészeti hivatal főnőke, és a közigazgatási bizottságból választott 2 tag.
c) megyei városokban, valamint a kis- és nagyközségekben az alispán.
3. felülvizsgálati fok:
a belügyminiszter
Az elsőfokú építésügyi hatóságok mellett, azok munkájának segítése érdekében működött a Hiteles Mérnöki Intézmény. A jogosultsággal rendelkező hiteles mérnök feladata az volt, hogy a hatóság hatáskörébe utalt ügyek műszaki vonatkozásaiban szakvéleményt adjon, vagy hiteles ténymegállapítást tegyen. A különleges méretű, szerkezetű vagy rendkívüli terhelésű épületek és más létesítmények tervét, a vonatkozó számításokat, valamint a terv anyagi megvalósítását, ha erre nézve a hatóságnak megfelelő vagy kellő számú hivatali műszaki szakközege nem volt, azt a hiteles mérnök ellenőrizte, illetőleg vizsgálta felül. Műszaki szakközeggel eddig még a városok sem voltak kielégítően ellátva. A főszolgabíró jogi végzettségű, műszaki szakértő azonban úgy a járási, mint a községi közigazgatásban teljesen hiányzott. A minduntalan mutatkozó visszás helyzetekben nehéz volt segíteni, mert a közigazgatás pénzügyi keretei is egyre szűkebbé váltak.
1964.évi III. törvény az építésüggyel kapcsolatos alapvető jogokat és kötelezettségeket átfogóan és egységesen szabályozta. Létrejöttét, szellemét meghatározták a kor társadalmi, politikai, gazdasági körülményei, így az tipikusan ágazati-igazgatási jellegű jogszabállyá vált. A maga korában szakszerűnek bizonyult törvény körül azonban jelentősen megváltoztak a társadalmi - gazdasági feltételek. Szakmai szempontból előtérbe került a természeti és az épített környezet fokozott védelme, a műemlékvédelem megújítása, az európai integrációnak megfelelő szabályozás, az államigazgatás szervezeteinek átalakulása, a tanácsok helyébe lépő önkormányzatok nagyobb önállósága és felelősége, a tulajdonviszonyok megváltozása. Hosszú időn keresztül az a szemlélet volt az uralkodó, hogy az építési folyamat és a környezet kibékíthetetlen ellentétben vannak egymással, ezért jogos igényként merült fel, hogy a társadalomnak az épített környezettel kapcsolatos felelőségét - illetve az állampolgároknak az épített környezettel szemben támasztott jogos igényeit és követelményeit - új törvénynek kell szentesítenie.
Az 1965. január 1 - én hatályba lépett törvény 24.§ - a szerint:
"Az építésügyi igazgatás körébe tartozó hatósági feladatokat - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a tanácsok végrehajtó bizottságainak építési feladatot ellátó szakigazgatási szervei látják el."
Ennek megfelelően a törvény hatályba lépésekor az építésügyi hatósági jogkört:
1. Elsőfokon:
a) Budapesten a kerületi tanácsok végrehajtó bizottságainak építési feladatot ellátó szakigazgatási szerve,
b) a településeken (községekben, városokban) a tanácsok végrehajtó bizottságainak építési feladatot ellátó szakigazgatási szervei
látják el.
2. Másodfokon:
a) Budapesten a fővárosi tanács végrehajtó bizottságának építési feladatot ellátó szakigazgatási szerve,
b) a településeken (községekben, városokban) a megyei tanács végrehajtó bizottságainak építési feladatot ellátó szakigazgatási szerve
3. Harmadfokon:
a megyei, fővárosi tanács felülvizsgálati feladatokat ellátó szakigazgatási szerve
látja el.
Az 1990-ben megalakult önkormányzati rendszer idején a hatásköri törvény automatikus módosításával, a következményekkel nem számolva az 1964. évi III. törvény végrehajtására kiadott 30/1964. (XII.2.) Korm. számú rendelet 15.§ (1) bekezdését úgy módosították, hogy
"Az elsőfokú építésügyi hatósági feladatokat a - műemlékvédelem kivételével -
a) a települési önkormányzatoknál a jegyző,
b) az építésügyi hatósági igazgatási társulásnál pedig a társult települések közül az ügy szerint illetékes jegyző
látja el."
A fentiek értelmében az építésügyi hatósági jogkört:
1. Elsőfokon:
a) Budapesten a kerületi önkormányzati jegyző,
b) a települési önkormányzatoknál a jegyző,
c) az építésügyi hatósági igazgatási társulásnál pedig a társult települések közül az ügy szerint illetékes jegyző
látta el.
2. Másdofokon:
a) Budapesten a fővárosi,
b) a települések és a társulások esetében a megyei
közigazgatási hivatal járt el.
3. Harmadfokon:
a közigazgatási bíróságok járnak el.
A fentiek eredményeképpen mintegy 1400 elsőfokú építésügyi hatóság jött létre, melyek közül 203 városban (illetve fővárosi kerületben), 251 községben, 484 körjegyzőségben és 430 építésügyi hatósági társulásban látta el az építésügyi hatósági feladatokat.
Mind a társadalmi, gazdasági, mind pedig az építésügyi igazgatás helyzete megérett a változásokra.
Következő cikkünkben az új szabályozás előkészítésével foglalkozunk.
